2015年11月，中共中央、国务院发出《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，其目标是“到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。其中有两个关键词——现行标准、农村人口。

现行扶贫标准是2300元（家庭年人均纯收入，2010年不变价），低于这个标准的即为贫困人口，这个标准其实比较低。而且，到了2020年，绝对贫困消除之后，就没有穷人了吗？绝对贫困消除之后，还存在相对贫困，而且相对贫困会一直存在。

回顾中国的扶贫历史，1978年改革开放之后，扶贫就进入了国家的重要议事日程，改革开放40年，也可以说是扶贫的40年，这期间的主要目标是解决农村贫困人口的温饱问题。毋庸置疑，中国在这方面取得了举世瞩目的伟大成绩。

我国扶贫的第一阶段是从1979年到1985年，是制度性变革推动扶贫的阶段。1978年，国家统计局以年收入100元（约为现在的2500元）为界线，划定了贫困线，当时低于这一标准的贫困人口有2.5亿人，占全国总人口的四分之一，同时也占全世界贫困人口总数的四分之一。当时脱贫的重点在农村。

十一届三中全会后，家庭联产承包责任制逐渐推行，农村的生产力得以解放，没能解决温饱的贫困人口从2.5亿减少到1.25亿，贫困发生率降为14.8%。

1986-1993年，是政府主导型的大规模开发式扶贫阶段，中国改革的重点也开始从农村转向城市。这一时期，世界银行制定的人均收入标准是1美元/天，按照这个标准，中国的贫困人口有2.1亿，占全世界贫困人口的五分之一。

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立（1993年更名为“国务院扶贫开发领导小组”），决定在全国范围内有计划、有组织地开展大规模的扶贫开发工作，农村扶贫随之进入制度化时期。这一时期的扶贫特点包括确定了贫困地区经济开发的方针；制定了专门针对贫困地区和人口的政策措施；对18个集中连片贫困地区实施重点扶贫开发；还确定了对贫困县的扶持标准，把70%的扶贫资金用于贫困县。到1993年底，农村没有解决温饱的贫困人口减少到8000万人，平均每年减少640万人，贫困发生率下降到8.7%。

接下来是“八七扶贫攻坚”阶段，从1994年到2000年。

1994年，在全国农村基本解决温饱问题的基础上，国务院颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，明确提出要集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。在新的扶贫计划下，中国进一步从救济式扶贫向开发式扶贫转变，不同政府部门分别制定本部门的方案，资金、技术、物资上也有所倾斜，出台了很多信贷、财税、经济开发优惠政策。当时教育部也提出要在2000年底实现两个基本目标——基本普遍九年义务教育、基本解决青壮年文盲。

第四个阶段就是从2000年至今，全面建设小康社会时期的扶贫开发。这一阶段有几个显着特征——扶贫开发工作进一步深入，下沉到贫困村，将农村贫困人口中最低收入者作为扶持开发的对象；将贫困地区的农业与市场对接，使农业产业化，同时改善基础设施，开始注重扶贫工作的成果巩固。我两年前去云南，云南的扶贫投入有2470多亿元，如果直接分摊到每个贫困人口身上的话，人均近5万元。投入这么大，主要是用作基础设施建设了。

到2010年，按低收入贫困线衡量的农村贫困人口降到了2688万人，贫困发生率降至2.8%。

2011年是一个重要的节点，贫困线标准大大提高，调整到2300元，如果以2011年的2300元不变价为基准，到2016年约为3000元。那一年还颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，表明我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。还提出下一阶段的总体目标：到2020年，要稳定实现农村贫困对象不愁吃不愁穿，保障其义务教育、基本医疗条件和住房，叫两不愁，三保障，使贫困地区农民纯收入高于平均水平，基本公共服务的指标要接近全国平均水平。

2015年，国家提出实施精准扶贫战略，到2020年农村贫困人口精准脱贫。我们现在正处于扶贫的关键时刻，几年后，中国就会进入一个没有绝对贫困的时代。

但是即使绝对贫困被消除，相对贫困都会一直存在，各种贫困的发生原因也会持续存在。所以，2020年之后，中国的贫困问题会呈现什么样的新的特点呢？以农村为主的扶贫战略和政策应该如何应对新贫困治理的格局？

（以上为徐永光在南都观察夏季论坛上的开场发言）

▲ 南都观察2018夏季论坛。

▌什么是“绝对贫困”和“相对贫困”？

 徐永光 （北京黄河缘公益基金会理事长，希望工程创始人）：李实教授是北京师范大学收入分配研究院的执行院长，也是国务院扶贫开发领导小组专家委员会的委员，一直带领团队研究贫困问题。首先我想邀请李实教授来解题“什么是贫困”？他会带来引导性发言——贫困认定标准的变化，从单一走向多维。

 李　实 （北京师范大学教授，中国收入分配研究院执行院长，国务院扶贫开发小组专家委员会委员）：贫困是一个复杂的问题，在研究过程中，我们对贫困概念的理解也在不断发生变化。简单来说，贫困就是因为贫穷而生活窘困，是一种社会物质生活贫乏的现象。它意味着一个人或者家庭缺少能力来获得一定的经济资源，缺少经济资源来维持最基本的生活状态。所以贫困是能力和资源的缺失。

因此，贫苦往往以各种形式表现出来，比如经济和能力的贫困，机会的缺失。贫困本身是一个概念，更重要的在于如何识别贫困，如何确定贫困的标准。

简单来看，贫困是经济上的困窘，这只是一个维度，如果纳入其他因素的匮乏，就可以称之为多维的贫困。同时，从经济角度来判断贫困，还可以分为绝对贫困和相对贫困。

绝对贫困线是一个稳定的数值，根据收入、消费、基本生活状态等制定。从1978年开始，我国的贫困标准线是每人每年100元，但随着经济发展和物价变化，这个标准变得越来越低。到90年代末，中国提出了“低收入标准”概念，将原来的贫困标准提升了30%。但提升后的低收入标准相对国际标准来说也是偏低的。到了2011年，中央决定将农村的贫困标准提升至每人每年2300元。

相对贫困线则是一个变化较大的标准，它的确定依据是国民整体的收入水平，一般以中位数的50%-60%为贫困线。当整体收入变高时，相对贫困线也会提升。

目前很多发展中国家使用的多为绝对贫困标准，发达国家则多采用相对贫困标准。因为发展中国家的绝对贫困人口多于相对贫困人口，发达国家的相对贫困人口多于绝对贫困人口。（发展中国家的整体收入水平较低，如果采用相对贫困线，划分出的贫困人口可能更少，会造成对贫困人口的低估。而如果发达国家采用绝对贫困线的话，相对而言更稳定、偏低的绝对贫困线会造成难以找到贫困人口。）

过去几十年里，中国处于经济高速增长的阶段，在这样的背景下，贫困人口的规模也迅速下降，这是经济增长本身带来的“扶贫效果”。中国目前正处于从中等收入国家向高收入国家过度的阶段，在既有的绝对贫困标准下，贫困人口正在迅速减少。到2020年以后，当绝对贫困人口全部脱贫，依然不能说我们就告别了贫困，因为相对贫困人口还会继续存在。

所以到2020年以后，我们还需要继续调整现有的贫困标准。当我们以国民平均收入的50%-60%为标准，确立出相对贫困线的时候，就可以知道还有多少人处于相对贫困的状态。

经过测量，我们发现未来的相对贫困人口依然还是主要集中在农村，且在规模上不会发生很大的变化。因为我们整体的居民收入差距还处在高位，如果收入差距不缩小，相对贫困人口就难以减少。

所以在未来10年中，按照相对贫困标准，我们依然要关注7000万相对贫困人口，他们主要集中在农村，要减缓他们的相对贫困，需要让他们的收入能有更快速的增长，这会是我们未来的一个主要扶贫战略目标。

在采用相对贫困标准之外，我们还应该考虑“多维贫困”，将那些和生活水平相关的维度纳入其中，综合考虑，比如教育、医疗、环境等等。而且贫困人口不只是一般意义上的贫困问题，更重要的能力上的贫困，此外老年人、残疾人、部分少数民族等人群还面临着很高的贫困发生率。这些群体也应该成为扶贫的主要目标。

▲ 李实教授的引导性发言——贫困认定标准的变化，从单一走向多维。

 徐永光 ：李实教授刚才用一个数字作出限定，说未来还有7000万的相对贫困人口，请问这个相对贫困线是如何制定的？美国的贫困发生率大概是15%，贫困标准是月收入低于900美元，折算成年收入将近8万元人民币，约为中国贫困线的40倍。如果把中国和其他国家做比较，怎样确定中国的贫困线更合理呢？除了美国之外，其他发展中国家有没有一些类似的标准？

 李　实 ：美国采用的是绝对贫困标准，但这个标准也在不断调整，其参考依据包括生活费用指数、收入水平和增长等等。当绝对贫困标准根据实际情况不断调整时，测量出来的绝对贫困人口也相对稳定。

因为中国过去的贫困标准变化不大，随着收入增长，贫困人口会相应减少。

欧洲国家更多采用的是相对贫困标准，取中位数收入的50%或60%为界线。也有一种划定标准是瞄准社会当中收入最低的10%或者20%的人群，以此为相对贫困人口。这两种方法得出的相对贫困人口数量相当。

虽然不同的标准有不同的划分依据，但是最重要的是我们能识别并且关注这些贫困人口。当中国成为高收入国家时，必定要继续关注收入最低的人群。在初期阶段我们关注的可能有10%，可能等再发展一段时间后，会将关注范围扩展到15%、20%。

▌中国人现在都不愁吃、不愁穿了吗？

 徐永光 ：在我们的扶贫目标中，提到“不愁吃、不愁穿”和“保障教育、医疗、住房”，被称为“两不愁三保障”。卢迈先生在一线一直接触贫困问题，您认为从贫困发生原因来看，“两不愁三保障”能不能落实？它们能否解决贫困问题？

我还想问郑功成先生，从社会保障兜底的角度来看，您认为这个未来这个目标的前景如何？

另外还有一个问题给李小云教授，你最近提出，贫困问题将进入“以转型性的次生贫困为特点的新阶段”，谈到从绝对贫困到相对贫困，从原发贫困到次生贫困。想请您把这个复杂的问题阐释清楚。

▲ 南都观察2018夏季论坛主持人徐永光先生。

 卢　迈 （中国发展研究基金会秘书长）：我认为“两不愁三保障”是能实现的。我们现在到农村里去，已经不再像1978年那样，一家人只有一条裤子，一个人出门下地干活的话，另一个人就得在炕上待着。吃饭基本上也不愁，但差别很大。我们去怒江，那里的村民用大锅煮玉米，一锅能吃一两天，也吃腊肉，小孩子蹲在地上一起吃。肯定能吃饱，但营养不一定充足。还好有校餐可以补充一些。

我还想补充一下关于美国的贫困线的问题。我们可以把美国人的基本需求想象成一个篮子，一个人基本的饮食需求由这个篮子提供，商品的价格变动也会反映在这个篮子的价格构成上。在这个篮子的基础上乘以3，就是贫困线。在这之外，还有教育、娱乐等方面的开支。

通过这条线，可以反映出大约还有4000万人口没有摆脱贫困。1960年代，约翰逊总统提交法案“向贫困宣战”，但最终的结果是这场战役打输了，美国的收入差距迅速扩大，贫困问题甚至有固化的趋势。

▲ 南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾卢迈先生。

 郑功成 （中国人民大学教授，全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长）：从社会保障制度的安排来讲，“两不愁三保障”是完全没问题的，中央有相应的预算，国家财政也有大量的调控。我们的很多调查也表明，制度是有保障的。

但是制度有保障并不直接等于在现实中能得到保证、实现。中国面积辽阔，区域、城乡之间的发展不平衡，不同地区的标准不可以同一而论。西部地区不能和长三角、珠三角直接相比较，标准差异还有很多。这些都是客观因素的制约。

制度的关键在于落实，制度安排不等于真正落地实现，如果有的地区政策执行不到位，低保的名额就会错位。所以我认为，我们的制度安排能解决绝对贫困问题，后续还需要缩小区域和城乡差距。这一切都需要国家政策真正落到实处。

▲ 南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾郑功成先生。

 李小云 （中国农业大学教授，国务院扶贫开发小组专家委员会委员）：今天讨论“未来的贫困”，我认为是从绝对贫困到相对贫困，从原发贫困到次生贫困。其实变化已经开始了，绝不是等到2020年之后才开始变化。

我认为变化的节点在世纪之交就已经开始显现。首先是绝对贫困和相对贫困的比例，本世纪初的时候，绝对贫困人口数量的下降速度非常快，但相对贫困的现象也在凸显。到2020年之后，相对贫困会成为主要的贫困特点。

其次，我想引入“次生贫困”的概念，它是指贫困的发生原因来自于社会转型，而非战争或者自然灾害。中国的“次生贫困”源自于中国特色的社会转型，其中一个特点是城乡二元差异。对中国来说，在建国初期特殊的国际环境和早期工业化背景下，城乡二元差异具有现实的意义。但是在整个国家发展过程中，它也带出了留守儿童、妇女等问题，涉及营养、健康等等。这些也是转型的问题。进一步讲，中国未来的贫困更多是以转型人口为主要特征。

转型过程中凸显出的贫困不是原发性的，原发性是指一个人的贫困状况是客观的，他从一开始就不能满足基本的吃穿需求。转型时期的贫困基本上属于次生性贫困，即一个人本身并不贫困，但因为各种原因，掉落到了贫困线以下。我想用这几个概念来说明我们正在进入新的贫困阶段。

▲  南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾李小云教授。

▌什么样的收入分配可以“消除”贫困？

 徐永光 ：我们现在主要还在讲农村，因为现在扶贫的重点也在农村。但到2020年之后，城市也是一个需要特别关注的区域。在分配上，怎样的初次分配是更合理；在二次分配上，社会保障应该怎样介入。我想请各位讲一讲未来的贫困，从农村到城市，有什么新的挑战和变化？在初次分配和二次分配上，有没有更合理的制度安排？

 李　实 ：整体来说，大多数人的普遍认知是农村的贫困问题比城市更严重。原因是城市的社会保障制度相对更健全，城市中大约有2000万人领取低保，如果他们没有低保，基本上就属于贫困人口。从这个角度来看，低保的兜底效用已经在城市里实现了。

如果从相对贫困的角度来看，城市的相对贫困问题也会凸显出来。我国的低保水平偏低，虽然有低保兜底，这个群体依然处于低收入水平。而且如李小云教授所说，由于转型期各种现实问题，特别是城市里的农民工，有很多都没有社保，很多属于贫困人口。国家统计局的数据显示，农民工中有养老保险的不到30%，有医疗保险的不到40%，有失业保险的不到50%。在城市中，相对贫困标准线有特殊的意义。

 卢　迈 ：在未来，城市流动人口的问题会越来越突出、扎眼。2000年，我们研究流动人口，研究农民工，认为这是城市化的一个过程。但现在来看，这个过程还很漫长。

农民工在城市中获得的最大收益在于收入，2000年时的入户调查显示，农民工的工资性收入约是700元，占纯收入的22%，到2016年，农村工的工资性收入已经达到5000元，占纯收入的40%。他们现在手里有钱，但是大多数人只能把孩子和老人留在老家，在亲情方面缺了很多，只能独自在城里打拼。

我们有一个小时工最近很焦虑，他现在越搬越远，最近搬到一个合租的平房，又被驱赶了。他说他虽然挣了些钱，但在这个城市里没有容身之地。

北京的城中村拆得很彻底，昆明则还有很多都保持不动。我在想，我们是不是可以转变一下思路，和农民合作，把社区建起来，让农民工能在城市里也居住下去，也能喝喝啤酒，就点小菜。他们现在住得实在是太差了，生活也没有保障，还会面临工伤、职业病。一旦受伤生病，很多农民工只能被迫回到农村去。

我觉得2020年以后，收入问题可能会有所缓解，但是城乡的这种二元差异会进一步凸显。

 郑功成 ：我从20年前开始研究中国的贫困问题，当时有两个基本的判断。第一个判断是，中国的绝对贫困人口会绝对减少，相对贫困人口会相对上升；农村的贫困问题会加速缓解，城市贫困问题则会加剧增长。但这个判断有一个前提，是将已经进入城市的农民工及其家人算作城市人口，因为他们本来就已经生活在了城市。

第二个判断是，现实的挑战依然很严重，初次分配、二次分配还有大的调整空间。目前初次分配时候的劳动报酬偏低，在劳动报酬结构中，越是低端的劳动者，越是一线的产业工人，收入越低。我们需要让劳动者通过自己的劳动更好地改善自己的境遇。所以我认为初次分配还有大的调整空间。

近期关于个人所得税的调整，有人说税收负担加重了，有这种感觉的多来自中上阶层，一线劳动者是得益的，我希望还有更大幅度的调整，提升劳动报酬在初次分配中所占的比重，向一线的劳动者倾斜。

二次分配也要加大力度。30年前我参加收入分配改革方案讨论的时候，提出初次分配的改革要参考中医的理念，是一个渐进、慢变的过程，步幅不能太大，不能让劳动成本急剧变化，对经济造成伤害，但是目标要明确。二次分配要参考西医的理念，在分配过程中加大力度，保护贫困人口的权益。当我们的收入分配格局从均衡走向公正的时候，贫困问题才能得到更好的解决。

 李小云 ：目前的贫困人口可以看作是在“两个固定”加“一个流动”的格局中，即固定在农村、城市两个区域中，同时部分贫困人口从农村流动到城市。当贫困人口进入流动的空间后，有三个出路——退回去，变成返乡群体；通过市场通道完全进入城市，转变为城市居民；或是进入城市空间中变成流动贫困人口。因为城乡一体化，贫困人口的流动空间正在缩小。

最近有媒体报道中国有700万返乡群体，这会产生很多的负面影响。当提到城市里的贫困时，它背后潜藏着积极的意义，说明贫困人口流动进来了，城市在发生动态变化。如果流动人口因为各种原因返乡，未来农村的相对贫困群体就可能会继续增加，城市里也可能如此。当流动空间被挤压，人们摆脱贫困的空间、机会、资源等等元素也会相应减少。我认为这会是新的变化。

*本文根据南都观察2018夏季论坛“谁是绝对贫困终结后的穷人”整理，经发言者确认，此为第一部分，南都观察将于明日（7月18日）推送第二部分，包括“谁会是未来的穷人”和“2020年之后，如何扶贫”。