▌贫困问题必须从儿童入手，解决代际传递

 徐永光 （北京黄河缘公益基金会理事长，希望工程创始人）：过去有一句口号一直被反复提及——效率优先，兼顾公平。因为公平是放在第二位的，于是出现了很多分配不公平的现象。几十年来，中国的贫富差距在不断加大，这是一个社会主义国家需要去反思的地方。现在我们已经开始将注意力放在“公平”上，在扶贫上也有巨大的成就，未来还要继续深化。

卢迈先生来自中国发展研究基金会，一直在扶贫一线，尤其关注儿童领域的贫困问题，有大量的社会实践，并且在公共政策的倡导和推动方面有很多成就。中国发展研究基金会在14个集中连片特困地区都有深入的调研，现在有请卢迈先生来分享“2020年后的可持续脱贫”。

 卢　迈 （中国发展研究基金会秘书长）：“谁是穷人？”估计很多人都会认为自己是穷人，因为总有人生活得比自己更好。我的观点是，所有人，无论城市里的人，或者白领，都需要关注贫困问题。因为在贫困地区还有许多需要帮助的人，如果现在不帮助贫困人群，让他们也过上温饱得到满足的、体面的生活，未来就可能会有更多的社会矛盾冲突，发生更多的偏激事件。

在不同的时期，贫困的表现完全不同。人类在漫长的历史中，很长时间里都缺衣少食，贫困一直和人类生活共存。

但现在有了很大的变化。中国的目标是在2020年全面消除绝对贫困，我们看到有两亿多农村人口进入城市，好的一面是人们的收入提高了，不好的一面是产生了农村留守人群的问题。健康、教育的贫困在留守儿童中依然存在。

虽然现在“两不愁，三保障”了，但并不意味着贫困人口就不会再跌落贫困线以下。现在的关键在于能力方面的贫困，如果贫困地区的儿童在成长过程中没有掌握摆脱贫困的能力，未来他们依然是需要被救济的人群。

2016年，在贵州毕节的七星关，一个13岁的男孩带着三个妹妹服农药自杀。调查后发现，男孩的父亲家暴，母亲出走，他要承担全家的生活重担。这个家庭有低保，住在楼房里，也不愁吃穿，家里还养着猪。但是男孩做出了自杀的选择。

在我们的实地调研中，有个母亲小时候只上到小学二年级，根本看不懂孩子的作业，孩子的成绩大约就20分。如果不及时干预，不管是这个母亲还是她的孩子，都很难在社会中获得足够的收入养活自己。在四川凉山的雷波，一个孩子的父亲已经68岁了，孩子的年轻的母亲是二婚，智力有些问题，也不能照顾家里。在怒江，一个男孩由爷爷奶奶带着，男孩其实也有零花钱，一天5块、10块，但他的母亲已经出走了。母亲出走这个事情在贫困的农村是很普遍的现象。在青海乐都，有的孩子甚至接触不到学前教育，有个孩子上小学四年级，在全县的成绩都是最底层的。

这些都是我们在农村里看到的真实情况。我们统计了13个县的乡村幼儿园，五万多个孩子里，父母都不在身边的“双留守儿童”占40.7%，也就是说有两万多个孩子没有父母陪伴。11.2%的孩子生活在单亲家庭。21.6%的孩子是建档立卡户，是贫困户。我们也对0-3岁的孩子做过测试，他们情感认知异常的比例达到了56%，这个比例是上海的同龄孩子的5倍。

一个孩子如果在这样的家庭环境里成长，他和外界的互动、对各种情感认知的能力，都是很负面的。这些孩子都有可能是未来的穷人，他们现在也是穷人。

今年国家用于扶贫的财政投入是1800亿，目标是减少1000万贫困人口，如果平均到人的话，每个人的投入是1.8万元。这1.8万元用在哪里？是投入给他们用于养猪养鱼，或是还有一部分还要用于心理辅导？当一些孩子从小就没有父母陪伴，他们的心理问题如何解决？

所以我认为贫困问题必须从儿童做起，从他们的家庭做起。现在虽然很多贫困家庭看起来收入增加了，孩子有零花钱了，但是家长的看护少了，情感交流变少了。中国的农村本来是一个自治的组织，有很多社会功能，但是很多农村正在空心化，青壮劳动力往外流动，孩子和老人依然留在原处。同时很多现代化的“基础设施”还没有投入到农村，很多农村的学前教育、早期养育都还没有。所以还要进一步在村一级建立起儿童关爱的体系，这是扶贫在下一步非常重要的任务。

▲ 卢迈先生认为贫困问题必须从儿童做起，解决贫困的代际传递问题。

▌综合性的社会保障制度要发挥托底作用

 徐永光 ：谢谢卢迈，你提出了一个很重要的标准——情感和精神上的扶贫。现在贫困地区的孩子可能有了一点点零花钱，但是没有了幸福感，这方面的缺失会传递下去，是一个非常严重的问题。

我们今天讨论的是2020年之后的扶贫，郑功成教授在关于如何识别贫困人口上提出过，需要建立一个以基本生活救助为主题的综合型社会救助制度，提出要完善贫困线的设定、收入统计、家计调查和救助程序，建立受助者收入豁免制。这里已经涉及到识别贫困人口，以及在二次分配的时候如何更完善、到位地支持贫困人口。在这方面请郑功成教授再具体谈一谈。

 郑功成 （中国人民大学教授，全国人大常委会委员，中国社会保障学会会长）：整个社会保障都是反贫困的制度安排。

其实“救助”就是一种底线保障。我们一直主张，最开始就是需要救助这种社会保障，然后是转到教育。十九大也提出了优先发展教育事业，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。刚才卢迈先生说，到2020年之后应该尽可能切断贫困的代际传递，不要让上一代的贫困向下一代延伸。我认为，除了提供具体的生活保障之外，还需要一个综合性的社会救助制度。

更要强调是教育，我到过一些贫困地区，发现根本上是教育的落后造成了地区的落后，这是最关键的因素。去年8月份，我们去南疆地区调查，那里的少数民族占90%以上，普遍来看，那里青壮年的劳动力很少有能讲普通话的，受教育程度多是小学文化。如果普通话都讲不好，很难去外地就业。所以南疆很贫困，但劳动力过剩，很少有人出去打工。

我也去过大凉山地区，也是教育水平滞后，很多小孩不会讲普通话。如果语言不通，就很难出去找到工作机会。所以从精神贫困的角度来看，需要进一步提升贫困地区人口的教育保障。对未来的反贫困来说，教育的机会和质量至关重要。基本生活保障、社会救助是解决生计问题，教育保障可以解决精神问题和能力问题。

还有一点在于就业，今年的政府工作报告中强调出要提高就业质量、推动平等就业、消除性别与身份的歧视。但是对一些贫困人口来说，即使有公平就业的机会，也很难有能力去工作。一些落后地区的就业解决，还需要有计划经济的手段。比如贫困地区和东部发达地区签约，有计划有组织地输出劳动力，让贫困人口有安全感、稳定感，提升他们的自主性，将来回去之后，成为有开放精神、能放眼当代社会的新的劳动力。

所以综合型的社会救助加上有质量的、公平的教育，再加上有组织的劳动、就业，是未来需要重点关注的方向。

▌一个人是否有选择贫困的自由？

 徐永光 ：过去我们谈到反贫困、脱贫，对标的多是发展中国家和经济落后的国家，现在中国已经进入中等收入阶段，成为第二大经济体。面对未来的贫困，在发生机制、干预机制上，也需要看向发达国家。未来中国将会发生什么，还会有什么原因导致不可抗拒的、新的贫困吗？

我专门去了解过英国的流浪者，那里有一个社会企业专门组织流浪者就业。有一个导游曾经就是流浪女，她带领我们去她流浪过的地方，讲了很多有意思的故事。在英美国家，也有很多无家可归者，无家可归的原因各种各样，但有一些人是主动选择这样的生活。我想问各位，英美国家贫困问题的发生、干预机制是怎样的？一个人是否有选择贫困的自由？

 李　实 （北京师范大学教授，中国收入分配研究院执行院长，国务院扶贫开发小组专家委员会委员）：关于贫困的选择问题，我认为每个人都有选择自己生活方式的自由，这是一种基本权利。一些生活方式会带来贫困的状态，对选择者来说，他追求的是自己想要的生活方式，可能并不在意自己的贫困状态。

日本的社会救助制度非常完善，但也有很多流浪者，一些人是出于自尊心太强，宁愿过清贫的生活也不愿意接受救助，在桥下搭一个帐篷过日子。整体来说，发达国家的流浪者的比例很少，很多情况都是特殊人群的特殊偏好，不应该把这看作一个普遍性的问题。这些流浪者一旦碰到生活上的困难，向政府和社会求助，大多都能获得足够的救助满足基本生活。

也就是说，那里的流浪者如果不需要社会救助，选择自己生活，那是他个人的自由。如果他需要社会救助，政府和社会有能力去帮助他。

卢迈先生刚才说，现在解决儿童的贫困问题，保障他们的教育，让他们长大之后有谋生的能力，实际上就是解决了未来的贫困问题。从现在入手，解决将来的问题，这种观点非常好。

同时还应该关注农村里老年人的贫困问题，现在也越来越凸显。农村里的年轻人几乎都走了，除了留守儿童，还有孤寡老人。虽然孤寡老人在经济、生活上还过得去，但只有收入是不够的，他们还需要照顾、呵护、护理。贫困农村地区的一些老人的生活状态是很悲惨的。

为什么会存在这个问题。因为儿女都出去了，变成了农民工，但是在城里又没有条件把父母接出去，父母只好变成留守老人。我认为最重要的就是让这些老人也能出去，即使农村能提供养老服务，成本也非常高，分散式的养老不如集中式的，而集中式养老最好的地方就是在城镇，而不是农村。所以一方面是要改善现在年轻农民工的住房问题，让他们可以把父母接到城镇里，在城镇养老，另一方面还可以让孤寡老人集中到城镇，留在农村是没有希望的。我们下一步应该在这些地方努力。

▲ 南都观察2018夏季论坛对谈嘉宾李实教授。

 卢　迈 ：我们现在还能很准确地识别出穷人，农村精准扶贫有一套方法——有没有房、车、粮。现在要关心的是穷人的孩子有没有向上流动的通道，社会需要给底层人群向上流动的空间。

我们在农村用家访的方式帮助0-3岁的孩子，做乡村幼儿园，每个孩子每年支持1500元，在幼儿教育阶段为他们的向上流动做准备。所有这些工作花的钱其实并不多，但他们进入小学之后有明显的提高。

我特别推荐《我们的孩子》这本书，作者是哈佛大学的前院长罗伯特·帕特南 。书里描述了美国社会的很多情况，也特别值得我们警惕和反思。作者说，在五六十年代时，美国的社会流动空间都还很通畅，家庭比较稳固，一家人一起吃饭，大多数人都住在社区里，虽然存在白人黑人的种族隔离，但社区内部是友好的。另外还有教堂、学校，帮助孩子们学习、向上。到了现在，美国社会变得分裂，社区的分隔变成了穷人与富人之间的分隔，上学也是隔离开的，穷人区的孩子很难得到别的帮助和支持。有钱人家早早的就给孩子存钱上大学，穷人则根本没钱支付大学学费。

那本书颠覆了我们很多关于美国的认知，比如我们认为美国的孩子很幸福，政府提供给公立学校和私立学校的钱是一样的，老师的配置也是一样的。但是好学校的家长会想办法为孩子聚集更多的资源，营造更好的条件，他们参加家长委员会，给学校捐钱。孩子也起早摸黑地学习，去上最好的大学。穷人孩子聚集的社区学校里，虽然政府也给了钱，但有的孩子可能带着枪，老师也不敢管，老师在学校里还要担忧自己的安全。

这种情况一旦固化下来，美国梦就成了幻梦，1%和99%的贫富差距越来越突出，美国的社会问题也会越来越多。

我们现在看到的穷人，还只是文化程度不高，不能讲普通话所以不能外出务工。但几十年后呢，那时候的科技会更发达，新技术会取代一大批基础工作的劳动力需求，那时候我们有多少钱能救济这样一个群体？中国发展研究基金会的郝景芳写了《北京折叠》，里面描述了一个社会分层，不同阶层的人看不见彼此的场景。如果社会继续分层、割裂，很多人还留在底层靠捡破烂为生，那么我们的社会就没希望了。

 徐永光 ：中国发展研究基金会做了很多事情，你们关注儿童的发展，一个是教育，一个是营养，具体是怎样的呢？

 卢　迈 ：我们在儿童营养和教育方面的投入非常值得。孩子们以前的营养不足，一天只吃两顿饭的情况很平常。2011年开始，国家在儿童营养上加大投入，到现在已经六七年了，儿童的平均身高在增长。

在我们的试点里，异常身高和身高偏矮的现象都下降了60%，以后的中国人会像日本人一样，普遍身高偏矮的现象会成为历史。以后再去西南地区，就会几乎见不到身高150厘米以下的男性了。所以现在需要极早地去干预，花一点钱比事后的救济、扶贫更有效。我们现在要把儿童营养的模式复制，公共品都提供到这些农村里。现在中国59万个行政村里面，只有19万个是有学前教育机构的。

徐永光先生发起的希望工程是在村一级建设学校，为什么在农村？因为如果要让一个农村自己集资修建学校，很难很难，如果政府的公共服务再不下去，就只能依靠社会力量。所以要深入到村一级的公共服务，在孩子很小的时候就干预他们的营养、教育，这些工作的效益会很持久。

 郑功成 ：关于“自由选择的贫困”，这在欧洲很常见，很多流浪者在街头演奏，穿得也破破烂烂，但是很少有人“同情”他们，因为这是自由选择的生活方式。

但是一个人主动选择贫穷的生活，和他被动地陷入贫困之中，是完全不同的。如果一个人没有就业机会和生计来源，那么流浪或者贫穷就不再是选择的权利，而是一种很悲惨的困境。

欧洲人之所以有选择自由生活的权利，选择流浪的生活，是因为如果他不当流浪者，也还是有基本的保障，有稳定的生计来源，有退路。在中国，我们讨论的是另外一种境界，我们希望消灭的是被迫陷入的贫穷生活。

 李小云 （中国农业大学教授，国务院扶贫开发小组专家委员会委员）：我常说自己是一个发展主义者，意味着我不是很赞成前面的一些观点，我不认为一个人愿意在山林里待着、穿得破破烂烂的就是他自己的选择。我认为还是要发展农村，让这样的贫困现象减少。

很多人说，如果你支持发展，要发展农村，为什么你自己不回村里去。我的观点是不要妖魔化“发展”，现在有一种声音是反发展的，提到发展就是污染、留守问题，就是坏事，有时候反对发展成了一种“政治正确”。

这其实也涉及到“谁是穷人”的问题。在人类文明的历史中，“发展”一直作为一种引领在驱动着我们。不同时期的精神、物质层面的标准是不一样的，我们可以让这个标准停下来，保持在一种我们熟悉的状态下吗？我认为我们应该有一种认识，就是现在那些看起来不贫困、甚至富裕的人，或者说他们现在这样的生活状态，到了未来，可能就是贫困人口。

中国的扫盲教育已经开展了半个多世纪，现在的“文盲”已经很少很少。现在，如果一个人的学前教育是缺失的，是没有接受过较高质量教育的，就可能是贫困的。我们不能忽视59万个行政村里只有19万个有学前教育机构。并不是说有学前教育机构就一定会不贫困，我小时候就没有幼儿园，我们那一代有很多人都是在没有幼儿园的起点上成长的。我有时候会想，如果我小时候有幼儿园，如果我不是1977年之前的那一代学生，我的知识程度会比现在更好。我没有接受过后来那些学生所接受的教育，经常念错别字，在我下一代的学生里已经很少有念错别字的了。

我认为未来的穷人会是那些没有享受很好的教育，没有得到很好的营养支持的人。他们在一个条件更差的环境中成长，即使我们在未来消灭了绝对贫困，不再有吃不饱饭穿不暖衣的人，但是他们就会是新的“相对贫困人口”。这就是转型时期的贫困问题，也是我们即将面临的未来。

▌2020年之后，“扶贫”政策应该转向“防贫”和“助贫”

 徐永光 ：我觉得我对于贫困和贫困人口的认识越来越清晰了，过去自然条件恶劣，还伴随着各种运动，其中一些造成了贫困问题。到未来，贫困产生的原因会更复杂，自动化、信息化等科技发展会带来新的挑战，整个社会急剧变化，有的人会因此落伍。此外还可能有疾病、灾难、战争等等不可抗拒的因素，有的个体也会面对吸毒、酗酒、流浪等等。根据不同原因而指向的应对措施也会越来越复杂。要解决未来的贫困，当下最重要的，就要从现在入手，从儿童入手。

我们已经讨论到如何阻断2020年之后的贫困。接下来请中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员李小云，他将带领我们一起探讨目前的扶贫策略需要什么样的调整和应对？

 李小云 ：按照现行的2300元的贫困线标准，2020年之后，我们将要进入一个没有绝对贫困的时代。然而过去我们的扶贫策略和治理体系都是按照消除绝对贫困思路来设置的。最初是开发式扶贫，到现在的社会保障制度，这两项制度对减少绝对贫困发挥了很大的作用。

长期以来我们对待贫困问题是出现贫困要去扶持他、解决它，这在以绝对贫困为主体的社会是很有必要的。所以以“扶”为主的扶贫战略有它的现实意义。但是随着绝对贫困人口的消失，如果继续坚持扶贫的战略，它所出现的政治外部性、社会外部性和经济外部性问题会越来越多，负面性越来越严重。

“随着2020年绝对贫困人口的消失，扶贫的策略也应该随之改变，整个扶贫治理体系也要发生变化”。我们长期以来一直施行的“扶贫”策略应该转向“防贫”和“助贫”，即防止贫困的发生和综合救助。“防贫”和“助贫”是为了防止贫困的生产和再生产。

针对防止贫困发生的问题，需要优先解决的是阻断贫困的代际传递。代际传递涉及两个群体——儿童、父母。儿童是最容易被影响的群体，如果解决好了学前营养、学前教育问题，贫困的生产和再生产就会得到很大缓解。所以我觉得未来扶贫战略的调整重点应该转向防贫的投入，尤其是学前教育领域，还有就是农村贫困地区的教育质量问题。教育质量的核心是教师质量和教师待遇，这些核心的问题解决了，贫困的生产和再生产就会极大的缓解。

我们过去的社会保障也要进行改革，打破碎片化的状态，提高救助水平。未来的贫困治理体系，随着整个贫困形态的变化，也需要进行相应的变革，以适应未来贫困的新特点。

▲ 李小云教授认为2020年之后的“扶贫”政策应该转向“防贫”和“助贫”。

 李小云 ：我想请卢迈先生谈一下，未来除了从儿童阻断贫困这个问题以外，从整体上来讲，整个扶贫的政策，调整和改革的方向有哪些方向？

 卢　迈 ：我非常同意李小云老师说的，我们应该防贫，把钱投在前端，用预分配来代替再分配。早期的投入的回报在国际上是有争论的，做农民工的培训，一块钱投进去，能不能产生一块钱的回报？一个人的培训两三千块钱，社会能不能有回报呢？但是如果把两三千的费用于投资贫困地区的学前教育，在上海进行的OECT的考试证明，一年学前教育可以提高60分。

扶贫要注意知识方面的传播，这是首先能做的。农村的母乳喂养比较弱，现在国际上主张婴儿前半年不要喝水，纯母乳喂养，最好是喂到1-2岁，六个月以后添加主食，这可以使孩子减少肥胖，提高免疫力。我们到农村讲这些知识，其实就是解决知识传播。

城里的孩子有两种教育方法，八十年代叫自由放养，现在是精心培养。有一个最简单的统计，知识分子家庭的父母，一年里面给孩子鼓励的话是16万句，批评的是2万多句，领低保吃食品券的家庭的父母，给孩子鼓励的话是两万多句，训斥的话是六万多句。城里面精心的教育已经到了极致，农村要怎么办？就整体而言，我们没有帮助农村的贫困家庭孩子达到人生应有的高度，未来社会的分化是从家庭的环节就开始的，不同的教育方法现在在产生差别，而这个差别对未来的社会差距，未来的公平会产生直接影响。

 李小云 ：2020之后的治理涉及到一个问题，政府怎么去衡量，评估一件事，如果说我们采用相对贫困的标准，什么叫相对贫困？从监测角度讲，未来治理改革，怎么进行？

 李　实 ：2020年之后，人口结构发生变化，然后贫困标准发生变化，在这种情况下，扶贫战略就要做出相应的调整和改革，这是搞扶贫研究者的一个共识，但是要怎么来改？

首先，我们要如何理解2020消除绝对贫困，贫困人口在2020年真的能够完全消除么？实际上，这里面有一个假定的前提，就是利用现有的社会保障网络让他们脱贫，所有的绝对贫困人口通过社会保障、通过低保使得他们的收入水平提高到贫困线以上，也就是说，这个假定的前提需要有政府完善的社会保障制度发挥作用。

从这个意义上来讲，消除绝对贫困还是要依赖现有的社会保障，包括低保制度的进一步完善，但是到现在为止，社会保障制度还不能完全兜底。当然我们的目标是，到2020年通过各种措施，消除3000、4000万的贫困人口，最后剩下的2000万，经过低保兜底，消除绝对贫困人口。

接下来的问题是，通过社会保障兜底之后，绝对贫困人口没有了，但是相对贫困人口还有，而且相对贫困是不能消除的，只能够缓解。在扶贫领域，学者们的共识是，相对贫困标准会不断变动，如果一个国家整体收入高，相对贫困线就高。而当温饱层面上的贫困问题得到缓解，更多维度的问题也会随之被纳入“贫困”的范畴，例如医疗、基础设施、生活质量、平等机会等。这时就需要为缓解相对贫困制定一些相应的指标，来测量相对贫困人口的收入、生活水平是否得到改善。

另外，很多政府的措施也需要进行改革，包括开发式扶贫、瞄准式扶贫，普惠式保障政策或许会成为更行之有效的方式，通过缩小收入差距，调整收入分配政策，来缓解相对贫困。

其中需要特别注意的是，怎样让相对贫困人口有上升的空间。缓解相对贫困，不仅仅是让他们的生活水平随着整个社会的发展逐步得到改善，能够和整个社会平均水平保持一致的进度，更重要的是让他们有上升的空间。能够有机会跳出相对贫困，成为一个中等收入群体，或者一个高收入群体。

还有就是贫困的代际传递的问题，父代和子代之间不论是社会地位、收入水平还是受教育程度，他们之间的关系应该变得更加弱化。如果父代都是相对贫困人口，子代还是相对贫困人口，贫困问题的代际传递，就会变成社会发展问题。

▌政府失灵时，民间组织要发挥作用

 李小云 ：请徐永光先生谈一下，如何促进民间组织在未来的扶贫领域的作用？

 徐永光 ：贫困问题发展到新的阶段，在面对新的贫困问题时，除了政府在贫困治理之中发挥作用，社会组织、社会力量的参与也尤为关键。

我觉得现在要有一个概念，要用抢救性的思维来解决贫困的代际传递问题。改革开放以及城市化进程中，农民工做出了极大的贡献，但是在这一过程中产生了流动儿童、留守儿童问题，而这些社会转型的成本最终还是由农民工家庭承担了。“如果现在不去关注处于贫困状态当中的儿童，那么2020年之后，他们可能会是新的贫困人群”。

学前教育还没有纳入到公共服务开支的范围，目前，还有1000多万的农村儿童还没有学前教育的机会。另外，农村地区和发达地区的教育投入也十分不均衡，音体美教育在农村普遍消失，但对于孩子们来说，音体美是起跑线，数理化不是起跑线，因为音体美对孩子心灵的开发、创造力和想象力的开发是不能缺少的。所以在这个时候，公益组织要发挥作用，投入到扶贫工作当中去。通过社会和市场的力量去填补政府的缺位和效率不足的问题，否则，贫困问题仍然会代际传递下去。

▲ 徐永光先生认为要用抢救性思维来解决贫困的代际传递问题。

 李小云 ：请郑功成教授从社会保障的角度谈谈2020以后扶贫政策方面，社会保障政策调整的方向，怎么调？

 郑功成 ：2020年之后，区域性的贫困消除了，但是扶贫工作并没有结束，只不过扶贫的对象由区域性转为个体性。这时候我们就需要一个托底性的制度安排来免除所有人的生存危机。综合性社会保障制度的功能就在于能够避免所有人因为任何原因陷入到深层绝境。

社会保障有两大功能，一是化解贫困，预防贫困；二是促进社会公正。中国要建立一个为人民谋福祉的社会保障体系，不仅仅是解决贫困问题，更要实现人民的幸福，实现社会的公正。

过去40多年来，中国的社会保障改革取得了巨大的成就，但同时也面临着深化改革的挑战，主要表现在制度分割导致的地方负担畸轻或畸重，待遇差距大；养老制度、医疗制度、救助制度等各项制度目前正在由试验性的改革状态转向成熟定型的发展时期。这些制度还没能充分实现缓解贫困、预防贫困的功能。而加快建成多层次社会保障体系是未来需要努力的方向。