本文节选自《中国慈善发展报告（2016）》

冬子津，博士，法律从业者，慈善蓝皮书编委会成员

随着我国彩票发行规模不断扩大，彩票公益金的筹集规模已经连续四年过千亿元，致使在筹集比例、分配使用领域、监督管理措施等方面的问题暴露得越来越明显。《慈善法》颁布实施后，彩票公益金的顶层制度设计应该提上日程。

彩票是博彩的一种形式，其与赌场博彩(casino)、相互博彩(赛马、赛狗)共同构成世界三大博彩类型。

作为博彩的一种，彩票当然具有博彩的副作用，国家所以能够认可并特许发行彩票，主要是基于筹集社会公益金、促进社会公益事业发展的政策目的。可以说，公益性是彩票正当性的重要担保，离开公益性，难以证成彩票的合理性。彩票在我国发行之初，被称为“社会福利有奖募捐券”，这个名称最朴素地揭示出彩票的慈善公益性质。

彩票的性质决定了国家发行彩票需要充分保障其公益使命和责任理性，并将其不良作用规制在最小限度。2009年国务院《彩票管理条例》界定的彩票，具备了目的公益性、政府垄断性、中奖射幸性、购买自愿性、形式要式性以及对价的不可逆性等法律特征，保障了彩票公益使命与责任理性的结合与平衡。

随着彩票发行销售规模的不断扩大，中国彩票在法律制度瓶颈、公益性强度、责任暨公信力保障、彩票机构治理和监管规范、彩票资金的构成、管理和使用以及问题彩民救助等方面，存在的问题日益放大。彩票行业在法律制度建设、产业长远规划、游戏品种开发、技术标准统一、道德风险控制以及资金管理使用等方面，都需要全方位的顶层制度设计。

鉴于《慈善法》颁布以后，中国彩票公益金问题日益成为社会各方面广泛关注的热点问题，本文拟先就此问题展开论述，希望能够进一步聚焦问题、凝聚共识。

▌彩票公益金的筹集和使用制度

规范我国彩票公益金筹集、管理和使用的法律和政策依据，主要是《彩票管理条例》、《彩票管理条例实施细则》、《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》、财政部《彩票公益金管理办法》、《关于调整彩票公益金分配政策的通知》、《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》以及具体彩票品种中的游戏规则。上述行政法规和政策确定的彩票公益金制度，主要涉及三方面的内容：

一、彩票公益金的提取比例

根据《彩票管理条例》第二十八条的规定，彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。彩票资金构成比例由国务院决定。对于彩票公益金的提取比例，效力最高的政策依据是《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》。

根据该通知的规定，从2002年1月1日起，彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。也就是说划了三条红线。通知还特别指出，今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金。

对彩票品种中彩票资金的具体构成比例，《彩票管理条例》规定由国务院财政部门按照国务院的决定确定。为进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理，彰显国家彩票的公益性和社会责任，2015年财政部发出了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》。

通知延续“公益彩票和责任彩票”的宗旨，规定：彩票资金构成比例既要实现政府特许发行彩票筹集资金发展社会公益事业的宗旨，也要为彩票机构开展业务提供经费保障；既要满足社会公众对彩票的文化娱乐需求，保护彩票购买者的积极性，也要合理控制彩票游戏的刺激性，彰显国家彩票的社会责任。

该通知重申了《彩票管理条例》确立的彩票资金构成比例管理权限，明确规定：经国务院批准，财政部可在奖金比例不超过75%的范围以内，根据彩票发行销售需求状况及不同彩票品种的特征，确定具体彩票游戏的资金构成比例。通知要求应当切实保障彩票公益金比例，具体彩票游戏规则中确定的彩票公益金最低比例，不得低于彩票资金总额的20%。

二、彩票公益金的收缴管理

根据财政部《彩票公益金管理办法》的规定，彩票公益金由各省、自治区、直辖市彩票销售机构根据国务院批准的彩票公益金分配政策和财政部批准的提取比例，按照每月彩票销售额据实结算后分别上缴中央财政和省级财政。逾期未兑奖的奖金由彩票销售机构上缴省级财政，作为彩票公益金全部留归地方使用。

其中，上缴中央财政的彩票公益金，由财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办事处负责执收。上缴省级财政的彩票公益金，由各省、自治区、直辖市人民政府财政部门负责执收，具体收缴程序按照省级财政部门的有关规定执行。尽管上缴中央财政的彩票公益金与上缴省级财政的彩票公益金在数量上基本相等，但两者在使用的范围和审批程序等方面，均存在较大的区别。

三、彩票公益金的分配结构

对于彩票公益金的分配使用领域和比例，主要政策依据是2006年国务院批准、财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》。该通知的规定，从2005年起，彩票公益金在中央与地方之间，按50:50的比例分配。其中，中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则。

然而，近年来彩票公益金的使用分配，并没有严格按照上述政策规定的比例实施。在中央层面，财政部每年均通过中央财政预算的途径，安排中央本级彩票公益金的预算收入和预算支出。在使用领域上尽管在不断扩大范围，但用于补充全国社会保障基金的支出比例不断提高。

▌彩票公益金存在的突出问题

随着我国彩票发行规模的不断扩大，彩票公益金在筹集比例、分配使用领域、监督管理措施等方面，日益暴露出一些问题，突出体现在以下四个方面：

一、彩票公益金提取比例萎缩

根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》的要求，从2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低于35%。但国务院规定的这个比例底线一直不断被突破。2012年，彩票公益金占彩票发行销售总数的比例仅为28.8%，2015年，这个比例继续下滑到26.6%。

不同的彩票种类和游戏品种，彩票公益金提取比例差别很大：以双色球、超级大乐透、3D、排列三等爲主的乐透数字型彩票，彩票公益金提取比例基本稳定在35%；即开型彩票及视频型彩票，彩票公益金的提取比例多在20%；以足球彩票爲主的竞猜型彩票，彩票公益金提取比例甚至只有18%。

针对彩票公益金提取比例萎缩的现象，2015年财政部《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》明确对彩票公益金的提取比例做出了调整，要求严格限定彩票奖金比例，合理控制彩票发行费比例，切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金比例最低都不得低于20%。对已上市销售的彩票品种中竞猜型彩票游戏公益金比例低于20%的，要通过降低发行费比例的方式上调相应彩票游戏的公益金比例。这个通知基本迁就了公益金提取比例萎缩的现实。但尽管如此，这个通知能否具备足够的权威和效力，能否得到严格的贯彻执行，还需要走着瞧。

彩票发行销售二十多年来的实践表明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票发行费，而是彩票公益金。这是因为：在彩票资金构成中，彩票奖金是硬指标，返奖比例低会直接影响彩票的游戏吸引力和市场竞争力，也间接影响彩民的权益，因此彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势，甚至通过奖池和促销措施，非理性拔高奖金的不正当竞争；而彩票发行费直接涉及彩票机构和彩票代销者的利益和工作驱动力，在目前彩票发行体制下，削减发行费的难度也很大。

尽管国务院早在2001年就明确提出“今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金”的原则，《彩票管理条例》也以行政法规的形式做出了同样的原则要求。但是，这些要求不但没有得到严肃落实，而且还朝着相反的方向发展。这种随着彩票发行量规模不断扩大而彩票公益金比例却不断式微的现象，是否符合彩票发展规律不可妄言，但不符合法律和政策的要求却是铁的事实，必须引起决策者的高度重视。

二、彩票公益金使用结构不尽合理

根据《彩票管理条例》和国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50:50的比例分配，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，按政府性基金管理办法纳入预算，不用于平衡财政一般预算。其中，中央集中的彩票公益金，60%用于补充全国社会保障基金，30%用于中央专项彩票公益金，其他由民政部和国家体育总局各5%用于社会福利和体育事业。地方留成的彩票公益金占了全部公益金的50%，则由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

近年来，中央本级公益金被用于补充全国社会保障基金的比例不断攀升。2015年中央本级彩票公益金支出总额的361.97亿元中，有327.34亿元用于补充全国社会保障基金，占比超过90%。全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。该基金自2000年设立以来，累积基金规模已超过1.5万亿元。其中，由中央财政预算拨款部分，主要是通过彩票公益金来安排。

有的学者对此提出质疑，认为中央财政的这一做法不符合《彩票管理条例》关于彩票公益金“不用于平衡财政一般预算”的禁止性规定。而且，贡献了社会公益金的广大彩民，有多少比例属于全国社会保障基金未来的受益群体，缺乏科学的匡算。如此大规模地将彩票公益金补充社保基金，其合法性、科学性、合理性和公信力，均有待进一步研究论证。

据《2016年中央本级政府性基金支出预算表》，中央本级彩票公益金支出预算，除用于补充全国社会保障基金外，还用于社会福利、体育事业、教育事业、红十字事业、残疾人事业、城乡医疗救助、文化事业、法律援助以及其他社会公益事业。

对于地方保留彩票公益金的分配使用情况，我们缺乏完整的统计。以下的数字可以作为抽样来进行分析。根据审计署2015年公布的《彩票资金审计结果》，2012年以来，被抽查审计的18个省共安排彩票公益金资助项目14.28万个，支出896.44亿元。在地方，彩票公益金适用领域和分配比例，主观性、随意性和不确定性的问题在一定程度上存在。

尤其需要指出的是，随着彩票发行规模的日益扩大，问题彩民等博彩带来的负面社会效应日益明显，而彩票公益金几乎没有就解决此方面的问题贡献合理而负责任的投入。

三、彩票公益金的使用主体局限，使用绩效难验

从历年来彩票公益金的使用情况看，能够有资格使用彩票公益金的主体，主要是社保基金以及民政、体育、教育、文化、扶贫、卫生、团中央等政府部门以及官办的群团组织。这些组织一方面具有坚实的财政预算或者募捐资金，同时又可以获得巨额的彩票公益金。与此对照，严重缺乏项目资金的民间慈善组织几乎没有获得彩票公益金的渠道和机会。

如此数量巨大的彩票公益金，在没有竞争机制的条件下，通过行政体制下拨使用，社会效果无从考评。《彩票公益金管理办法》虽然要求“省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应当建立彩票公益金支出绩效评价制度，将绩效评价结果作为安排彩票公益金预算的依据。”但这种自我考评的机制很难科学客观地衡量资金的使用绩效和效率究竟处于一种什么状态。

四、彩票公益金的使用监管不力

对于彩票公益金的使用监管，《彩票公益金管理办法》第十七条规定：“省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应当于每年3月底前向同级财政部门报送上一年度彩票公益金使用情况。具体包括：（一）项目组织实施情况；（二）项目资金使用和结余情况；（三）项目社会效益和经济效益；（四）同级财政部门要求报送的其他材料。”

在没有专门的单项彩票公益金使用审计机制和社会监督机制的条件下，仅仅要求公益金使用单位向财政部进行每年一次的使用情况报告，很难保证彩票公益金真正用到项目所承诺的社会公益事业上而不出现跑冒滴漏甚至滥用等现象。随着彩票公益金规模的不断扩大，彩票公益金使用监管的问题会日益突出。

目前，中央专项彩票公益金的使用，由申请使用彩票公益金的部门、单位，向财政部提交彩票公益金项目申报材料，财政部提出审核意见后报国务院审批，对于使用领域和范围，事先并没有规划，审批也缺乏基本的标准和公开透明的审核机制。在2015年的彩票审计风暴中，涉及违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%；其中涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。

▌彩票公益金顶层制度设计需要关注的重点

为了进一步完善彩票公益金的筹集、分配和使用管理，必须组织专门力量对彩票公益金制度乃至整个彩票管理制度，进行科学而民主的顶层制度设计，顶层制度设计要切实履行社会公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等重大行政决策程序要求。在对彩票公益金进行顶层制度设计的过程中，尤其要切实考量以下四个方面。

一、必须提高公益金规范的法律位阶层级

博彩业涉及的法律关系和利益格局复杂，世界各国都对其博彩业有一系列严格的法律规范，有的甚至需要通过宪法来确定其合法性。只有严格依法规范，才能使得这样具有极强负面性的行业，尽可能兴利除弊，造福社会而不是遗患社会。

我国彩票发行二十年多的时间里，一直都是依靠国务院和发行管理部门的规范性文件进行管理，在实践中出现了很多问题、丑闻和隐患。没有法律担保的彩票事业，影响了彩票发行的公信力，影响了彩票民事法律关系的确定性，影响了彩票参与者正当权益的保护，影响了彩票市场秩序的维持，影响了彩票行政管理工作的开展和对彩票资金管理的严格规范。虽然后来颁布了国务院的行政法规，但其内容比较原则，而且基本维持了以往彩票政策规定的发行和管理格局，没有能够对彩票管理提供一个科学合理的顶层制度设计。

目前，彩票发行规模已经趋近4000亿元人民币，筹集的彩票公益金也有千亿的规模。为了中国彩票能够健康而可持续地发展，必须通过全国人大常委会制定专门的彩票法，使得彩票事业及其规范管理能够纳入立法机关和全国人民的视野，受到关注和约束，使得彩票所涉及的基本法律关系和各个环节的体制机制能够得到更高位阶法律的严格规范，确保彩票发行风险可控，引发的社会问题能够善后，使得彩票资金的分配有更大的透明度和公信力，杜绝彩票资金的浪费、滥用甚至贪腐，确保彩票公益性的最大化实现。

目前，为了规范私立参与的公益，全国人大都专门制定并颁布了《慈善法》，对大量使用彩票公益金的社保基金，国务院也制定颁布了《全国社会保障基金条例》，对于税收种类和税率的设定，修改后的《立法法》也已经确立了严格的法律保留。

在全面推进依法治国的新的历史阶段，必须用位阶效力更高的法律规范来调整彩票公益金的管理，像税收法定那样，依法明确彩票公益金的提取比例、收缴管理和分配使用，这不但可以强化彩票公益金管理规范的权威，而且可以为财政部门严格执法提供制度依托，从而保障彩票公益金的公益性、严肃性和公信力。

二、为民间慈善组织开拓彩票公益金的使用渠道

彩票公益金的使用，应当克服使用主体畸偏于体制内公法人的保守局面和歧视政策，并进一步打破部门利益藩篱。在此基础上，要深入研究彩票公益金应用领域的科学性和绩效指数，并就彩票公益金分配机制进行深入探索。通过网上民调、召开听证会的形式，进一步论证彩票公益金补充社保基金的合法性、科学性和合理性，探索中央财政通过彩票公益金实现预算拨款社保基金的替代途径。对于当前通过民政、体育渠道和中央专项公益金渠道分配使用的公益金，应当研究“使用政策均质化”的措施，汇集集中统一平等使用。

初步考虑先在彩票公益金政府基金中设立几个专项的功能性基金：1）设立责任彩票专项基金，专门用于责任博彩的机制研究和实践，用于彩票游戏开发、技术标准统一和道德风险标准的完善；2）设立政府购买社会组织服务专项基金，作为政府购买社会组织服务的资金，鼓励广大的社会组织，尤其是民间的慈善组织有针对性地提供特定领域的社会服务。这样就由依靠政府部门分配公益金的方式，变成了让广大的社会组织以参与提供服务的竞争方式来获得，这样将大大提高彩票公益金的使用效率和绩效，杜绝浪费、滥用和贪腐，并能够提高解决社会问题的针对性。3）设立突发自然灾害和社会灾难救助基金，为天灾人祸提供临时人道救助。

《慈善法》颁布实施后，慈善组织和慈善信托将得到有效规范，在这样的基础上，彩票公益金的使用要进一步解放思想、求实创新，依托《慈善法》塑造的制度框架，为广大而优秀的慈善组织，提供一个更具有公信力的公益资金来源，并将竞争机制充分引入彩票公益金使用领域。让彩票公益金“太山遍雨、河润千里、恩泽普渡”。

三、建立问题彩民救助机制

问题彩民是与彩票必然伴随的社会副作用，这个问题将会随着彩票发行规模和彩票游戏吸引力的提高而日益突出。无视或者有意回避这个问题，将会给彩票的可持续发展和社会生态的健康埋下隐患。目前，关注问题彩民的研究越来越多，专家呼吁，对于已经出现心理问题的问题彩民，应建立彩民心理辅导机构，对彩民进行心理辅导；对于严重问题彩民则要实施相应的治疗。在香港，政府和慈善组织对于问题博彩问题十分重视，有很大的研究、预防以及心里干预、治疗等投入。而这个问题在大陆，并未引起政府的关注和社会力量的投入。

在进一步优化彩票公益金使用范围和机制的过程中，可以考虑设立专门的问题彩民专项基金和救助机制。在当前条件下，应当鼓励各地利用其留存地方的弃奖奖金来解决问题彩民问题。根据历年的测算，目前弃奖奖金占销售额的比例，约为0.5%，以此比例计算，2015年的弃奖奖金将超过18亿元，根据《彩票管理条例》的规定，这些弃奖奖金将作为彩票公益金，全部留归地方使用，地方政府可以用这些钱资助基金会或者成立专门的基金或者基金会来救助问题彩民，如此作为，善莫大焉。

主权国家发行彩票筹集彩票公益金用于社会公益事业，是一项善举，但要把这件好事办好，其实并不容易。在“四个全面战略布局”深入推进的今天，各个领域的顶层制度设计如火如荼，彩票领域不能坐“冷板凳”，更不允许“灯下黑”。