今年2月，中纪委通报称：“中央纪委对民政部所辖单位系统性腐败问题进行严肃查处，福彩中心原主任鲍学全、原副主任王云戈等因涉嫌严重违纪被立案审查。”部分媒体报道和评论认为，这一“系统性腐败”与福利彩票的发行管理密切相关。

2016年，平均每个中国人花了285元钱买彩票。中国已是世界Top2彩票大国，市场规模逐年上升，2016年销售总量达到3946.4亿元。但这笔资金的管理和使用，对很多人来说一直像雾里看花。

2014年底，审计署对彩票资金进行了抽查审计，并于2015年6月公布结果，问题金额超过1/4。这场审计风暴过后，彩票市场经历了10年高速增长之后的首次下滑。

2016年，彩票销量重回顶峰。然而，彩票的来龙去脉、管理发行的规范化、收入的去向，仍然有很多人不了解，讨论也远远不够。

2017年，是中国福利彩票发行30年。1987年，民政部成立了彩票委员会，发行了第一张“中国社会福利有奖募捐券”，旨在筹集社会资金，发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业。当年，彩票即筹集资金1740万元。

1989年，为了给1990年举办的北京亚运会筹款，第十一届亚运会基金会发行了“第十一届亚运会基金奖券”，这是首次在全国范围内发行的体育彩票。为加强体育彩票的统一管理，1994年成立了“国家体委体育彩票管理中心”，统筹安排体育彩票的发行管理，当年发行了首套“热气球”体育彩票。

▲ 早年的体育彩票。 ? kongfz.com

自此，我国形成了中国福利彩票和中国体育彩票两大体系。直到今天，在这两大体系之外的都是非法博彩。

在世界范围内，彩票属于博彩业中的一种形式，与赌场博彩、运动博彩(赛马、赛狗)共同构成世界三大博彩类型。博彩名声不佳，其在各国得到官方认可，走上合法化道路，主要基于公益慈善的价值。

中国颁布于2009年的《彩票管理条例》规定了彩票是“国家为筹集社会公益资金、促进社会公益事业发展而特许发行”。从第一张“社会福利有奖募捐券”开始，公益性就是彩票正当性、合理性的重要担保。

自1987年民政部发行第一张福利彩票之后，违法的地下私彩也频频出现。一些地方未经批准擅自发行彩票，部分南方省份从境外引进“六合彩”等，一些企事业单位直接介入地方彩票发行，致使彩票市场秩序混乱。

1991年和1993年，国务院先后下发通知，要求加强彩票市场管理。1994年，《关于严格彩票市场管理 禁止擅自批准发行彩票的通知》对全国彩票市场进行整顿，明确彩票资源属于国家所有，发行批准权集中在国务院，并确定中国人民银行为国务院主管彩票的机关。

是的，在市场经济改革的初期，彩票业曾经跟金融业一样，由中国人民银行管理。1999年，彩票管理职能从中国人民银行移交到财政部。

此后，管理部门逐步向统一发行管理、销售专营、统筹分配和使用资金、打击私彩的方向改革，并确立了“收支两条线”原则，对彩票发行收入实行专户管理。

2004年以来，彩票市场相继发生了“双色球开奖录像补拍事件”、“西安宝马案”、“扬州彩世塔案”、“黄阳爆炸案”等重大彩票事件，集中暴露出彩票管理体制的弊端和政府可能承担的风险。尤其是“西安宝马案”，承销商诈骗，体彩工作人员受贿，引发了社会各界对彩票公正性和规范管理的极大关注。呼吁管理法规出台。

2009年，《彩票管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施，“1+2+N”的管理模式确立。“1”是财政部，负责监督管理，“2”是民政部门和体育部门，分别主管福彩和体彩的发行，“N”是指公安、工商、税务、审计等职能部门，按照各自职责参与相关管理。

民政部和体育总局设立彩票发行机构(即中国福利彩票发行管理中心和体育总局体育彩票管理中心)，负责全国彩票发行，并组织销售；各级民政部门和体育行政部门设立销售机构，负责本区域内彩票销售。

《条例》出台之后，三部门陆续制定了实施细则等规章，进一步厘清各自的职责权限。政府的行政职责集中体现在对彩票发行的行政许可，以及对违法行为实施行政处罚。

《条例》使中国彩票进入了依法规范管理阶段。但这部行政法规是对以往彩票管理政策的规范化和系统化，并没有从立法的高度进行顶层设计。中国彩票的年发行量已经接近4000亿元，超过了全世界2/3国家的年度GDP。一些专业人士认为，如此巨大规模的资金，应有专门的法律与之匹配，使之更加公开透明、安全可靠，保障彩民的合法权益。

但彩票涉及资金量大、利益繁多，改革不易。

▌彩票资金分配和使用，审计风暴之后“回头看”

彩民为了一点幸运的乐趣，贡献了巨额彩票收入，这些收入用于三部分：1. 返奖金；2. 发行费用；3. 彩票公益金。

发布于2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，从2002年1月1日起，彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。今后随彩票发行规模的扩大和品种增加，进一步适当调整彩票发行资金构成比例，降低发行费用，增加彩票公益金。

返奖奖金是彩民权益的保障，充足的奖金关系到彩票的吸引力，直接影响销量。在激烈的竞争下，彩票通过各种促销拔高奖金，奖金比例多年来呈上升趋势。

彩票发行费用可想而知，用于发行和销售机构的业务费用支出，以及代销人员的销售费用支出。一般而言，前者在8%左右，后者在7%左右。实际上，虽然发行的规模扩大、技术提高、基础设施普及，销售成本在降低，但发行费并没有如法规和文件所说，随之降低。由于利益所系，存在发行费滥用、挪用的现象。

而彩票公益金，按规定用于社会福利、体育等社会公益事业。其不断受到挤占，比例逐年下降。35%的规定比例一路被突破至28.8%(2012)、26.6%(2015)、26.3%(2016)。

2014年底，审计署首次对彩票资金重拳出击，对财政部、民政部及所属中国福利彩票发行管理中心、体育总局及所属体育彩票管理中心，18个省(自治区、直辖市)的财政、民政、体育行政部门及彩票销售机构、彩票公益金资助项目单位2012-2014年彩票发行费和彩票公益金使用情况进行了专项审计。

直到2015年6月，审计结果才公之于众，引起巨大社会反响。

“此次审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%；涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%。一些地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。”(根据审计署《2015年第4号公告：彩票资金审计结果》)

公告附件的问题明细表多达282项，涉及违规发放员工奖金、组织出国旅游、超标购买公车等。23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

在资金分配方面，18个省的彩票销售收入中，彩票公益金占27.74%；彩票发行费占14.06%；彩票奖金占58.2%。

审计风暴之后，彩票行业遭到重击。当年彩票销量一改延续了10年的升势，减少了144.94亿。

▲ 2017年5月，河南省体彩中心组织“相约大乐透 开启新生活”零距离见证体育彩票开奖的公益活动，受到“中国体育彩票·新长城助学基金”资助过的信阳师范学院即将毕业的2013级优秀大学生代表是本次活动的主要受邀嘉宾。 ? lottery.gov.cn

此后，国家体育总局和民政部分别开展了彩票资金专项审计整改“回头看”行动。根据审计署公开的整改情况，目前大部分挪用资金已经追回或纠正。

体育总局提出“边审计、边整改、边规范、边提高”，对发现的问题进行清理整顿和规范引导；民政部开展“阳光福彩”专项行动，要求建立社会责任报告制度，完善信息发布机制等。

以审计风暴为节点，中国彩票进入一个形象重塑的发展阶段，加强制度建设和社会参与监管成为重点。

针对虚报套取、挤占挪用福彩公益金以及资助项目，以及长期闲置、资金沉淀导致资金使用效益不高等问题，民政部陆续出台了一系列针对彩票公益金的管理制度，希望形成较为完善的公益金管理制度体系。

（包括《民政部本级彩票公益金使用管理办法》《民政部彩票公益金本级项目立项和评审办法》《民政部彩票公益金预算操作规程（试行）》，即将出台《民政部本级彩票公益金项目绩效评价和督察办法》《民政部本级彩票公益金使用管理信息公开办法》、《民政部彩票公益金项目督查办法（试行）》等）

这些制度构建起“三公里”监管体系，立项和评审办法主要解决公益金使用“第一公里”的审核问题；督察制度主要解决“中间一公里”，绩效评价和信息公开主要解决“最后一公里”的问题。

《南方周末》2016年8月曾发布报道《只有3个省每年都发公告，只有1个省公开具体流向  彩票公益金用在哪儿了》，调查了2007年《彩票公益金管理办法》发布以来，全国31个省份(该调查统计不包含港澳台)对于彩票公益金筹集、分配和使用情况的公示情况。报道称，过了规定的公示时间(6月底)近两个月时，还有10个省级财政厅局没有公告上一年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况。

2017年6月30日，民政部公开了2016年度彩票公益金使用公告，公益项目内容比较详实，资金流向较明确，并公开了项目联络人及办公电话。但一些地方部门的公开信息还比较笼统。一系列新制度要逐步落实，还需时日。

《彩票管理条例》规定的彩票性质中，第一条是目的公益性。2015年的通知再次强调：“坚持公益彩票和责任彩票宗旨。彩票资金构成比例既要实现政府特许发行彩票筹集资金发展社会公益事业的宗旨，也要为彩票机构开展业务提供经费保障；既要满足社会公众对彩票的文化娱乐需求，保护彩票购买者的积极性，也要合理控制彩票游戏的刺激性，彰显国家彩票的社会责任。”

针对彩票公益金提取比例不断降低的情况，2015年，财政部发出了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，规定彩票公益金比例不得低于20%。而奖金比例则可由财政部在75%的范围以内，根据具体销售状况和游戏品种确定。

在这里，规定的奖金比例大幅提高，彩票公益金的比例遭到进一步压缩。

在不同的国家和地区，彩票收入均有一部分用于社会公共服务或公益事业，比例各不相同，使用各有安排。例如台湾地区的公益彩券，扣除奖金(最高75%)和发行费用(最高15%)，用于公益的盈余部分不低于10%，实际执行中会略高一些。

中国彩票公益金的具体分配和使用问题，南都观察后续将推送相关专家文章，进行深入解读。

主要参考资料：

中华慈善百人论坛“慈善与博彩”特刊

宋宗合：《中国彩票与慈善发展报告》（2014-2016）

冬子津：《中国彩票公益金亟需顶层制度设计》

审计署：《2015年第4号公告：彩票资金审计结果》

中国福彩网、中国体彩网

《中国新闻周刊》，2017年3月31日，“彩票业整顿”

《南方周末》，2016年8月26日，“只有3个省每年都发公告，只有1个省公开具体流向  彩票公益金用在哪儿了”