计划经济思维吞噬大陆社会组织生长空间
作者：徐永光
凤凰周刊2013年22期（2013年8月5日）

2012年，中国大陆国民生产总值519322亿元，社会组织增加值所占比重为0.1%。这个数字大约为10年前美国的1/100，为20年前全球平均水平的1/46。

2008年汶川地震后，中国社会组织增加值比重在2009年曾达到0.35%，之后一路下跌，掉到2012年的0.23%，这个数字甚至比2007年的0.28%还要低18%。这就是大陆社会组织部门在国家经济盘子中的体积，更难堪的是，它还在继续缩水。

6年来，中国社会组织在许多方面有进步和发展，但在国家经济份额中的比重不升反降，原因大致如下：社会组织面临的合法性困境(登记注册难)；慈善资源被政府和官办慈善组织垄断；尤其是，社会服务领域计划经济回潮，膨胀的政府，挤压了社会组织的生长空间。

逆着经济下行

在社会服务领域，中央政府也曾提出过市场化的路线。2000年，国务院发出《关于加快实现社会福利社会化的意见》，针对以老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困 难群体为主要对象的社会福利事业，“长期以来由国家和集体包办，存在资金不足、福利机构少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众对福利服务需求日益增长 的需要”，该意见提出“广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展”。

彼时中国的财政收入尚无今日这样丰厚，借助社会力量发展社会福利事业，乃属合乎逻辑的理性选择。

但随着经济的高速发展，政府手里的钱越来越多。从2000年到2012年，全国GDP从99214亿元增长到了519322亿元，增长了5.23倍，财政收入从13395亿元增长到117210亿元，增长了8.75倍。

中央财政投入社会服务事业费也随之快速增长。选取2007年到2012年的数据，全国社会服务事业费支出从1215.5亿元增加到了3683.7亿元，增长203%。

把2007年至2012年政府社会服务投入和社会组织增加值的变化放在一起，可以看到如下曲线：2009年之后，随着政府投入的增加，社会组织增加值反而下降。

中国政府对社会事业投入的增长，大部分用于社会救助和防灾减灾，同时，由政府部门掌握使用的社会服务事业费和基本建设投资也在大幅增加。2012年社会服务 事业基本建设投资总额234.7亿元，为2004年的8.04倍；建设施工项目8958个，比2011年增长32.7%。

其中残疾人综合服务和体 育设施建设尤为狂飙突进。据媒体报道，大陆南方一中等城市建一个残疾人体育中心，第一期就投资2.3亿元；北方某计划单列市，市级残疾人综合服务中心占地 150-200亩，一期工程投资4.5亿元，建筑面积5万平方米。而区一级设施的投资总额又常常超过市级。

全职保姆的苦果

政府投建设施后，还要设机构，配备全额拨款的事业单位编制人员来管理，这最直接的后果是，社会事业领域吃皇粮的人员急增。

有民间公益人士称：为残疾人服务应该进社区，进家庭。大陆的现实则是肢残人摇着轮椅，盲人拄着拐杖，智障人由家人陪伴，来到政府5星级服务设施，接受国家工作人员的照料。而能得到如此高端服务的，亦不过是少数“明星级残疾人”。
另一问题在于，政府主管的许多社会服务设施及事业单位与社会组织同台竞争，社会组织明显处于劣势。

例如，一家服务智障人的民间机构，维持运转除了靠少许社会捐赠，需要所服务的家庭承担一定费用。结果隔壁也开了一家政府供养的同类机构，免费服务，迫使这家 民间机构最终关门了事。一些民间养老机构面对公办养老机构，也碰到类似问题，这是为何40%民办养老机构亏损的重要原因。

在孤儿救助方面，国家责任完全被固化为政府包办。而实际上，中国大陆约61万孤儿，政府福利院收养的只占1/6。若民间爱心人士领养了法律上归政府管而政府没有管的孤残儿童，是大善行为，但按照现行法律却属于“非法”。 
河南省兰考县袁厉害女士“违法”收养孤儿酿成了惨祸，政府反思的结果是，加大力度整治打击民间“非法”收养，投资建设更多的官办儿童福利院。

但何不转换思路：在政府许可、扶持和监督下，开放民办孤儿院？孤儿除了基本的生活和教育保障，更需母爱濡养。让民间献爱，由政府埋单，既节蓄财政，又符合孤儿的最大利益。又如南京发生两名女童饿死在家中的悲剧。报载有关方面曾向政府福利院求助，而福利院严格执行“只能收养父母双亡的孤儿”的政府规章，将两个孩子拒之门外。

由此可见，政府部门习惯于服从上级指令，照章办事，乃至奉行“多一事不如少一事”的机关文化。社会组织则为使命而生，发现社会问题，解决社会问题是其存在的价值。若是民间儿童福利机构面对儿童求助，不可能推诿塞责。

社会服务领域计划经济思维即全能政府思维，以为政府可以包办一切。前总理温家宝有言：“我国社会事业领域的改革开放仍然相对滞后。比较突出的问题是，政府责任不到位和包揽过多同时并存，该管的没有管到位，该放的没有真正放下去”。

被垄断的慈善

在计划经济思维下，慈善捐款也成了”计划”的一部分。中国慈善捐款本来就少，其占GDP的比重几乎是全世界最低的。
而这一点点捐款大部分还流向了政府部门以及有政府背景的3000多家红十字会、1900多家慈善会和1300多家公募基金会。
据民政部主管的中民慈善信息中心报告：“2010年中国近六成捐款流入政府、慈善会及红会系统中，只有1.3%的捐款到了慈善会之外的社团、民办非企业单位和福利院”。

资源垄断让那些没有政府背景的民间公益组织难为无米之炊，处于极度饥渴状态，遑论健康成长。社会组织增加值比重低的另一个原因是：流向政府项目的捐款，统计增加值时无法反映在社会组织头上的。

如若捐款由社会组织来操作落实，用于社会组织的项目和服务，不仅能更好地满足社会、公众的需求，还会带来大量的就业机会，增加归属于社会组织的GDP。正如2000年国务院文件中指出的“推进社会福利社会化，对于扩大内需，拉动经济增长，增加就业，也有积极的现实意义”。

世界各国都是政府出钱购买、民间组织服务，唯中国是民间出钱，政府干活。有人为此辩解：社会组织做公益和政府做公益都是为人民服务，政府做有何不可？笔者曾 在《慈善体制改革也需要顶层设计》一文中，对此做过解释，民间公益和政府公益都给社会提供公共产品和服务，但其运作机制和投入模式则存在重大差异：

政府公益所耗出自财政税收，民间公益则源自民间捐款或服务收入；政府可以拿财政购买民间公益组织的公共服务，但不能把民间慈善捐款当成“第二税源”，用来弥补公共财政投入的不足。

政府公益投入带有强制性、垄断性和普惠性，民间公益的投入带有志愿性、竞争性和差异性；政府要制定法规政策支持民间公益的独立发展，并担负监管的责任，而不应自己操盘，既当规则制定者，又当运动员，还当裁判员。

惠而不费，放权“割肉”

2013年5月13日，国务院总理李克强在国务院简政放权、职能转变动员电视电话会议上，提出了建立“惠而不费”公共服务发展新机制的思路。

他说：“凡适合市场、社会组织承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担,政府办事不养人、不养机构。这样既能加快解决公共服务产品短缺问题,又能形成公共服务发展新机制,对企业、老百姓和政府,都是‘惠而不费’的好事”。

这是中央政府对社会服务领域由计划经济思维走向多元合作、社会化发展新机制的重要指导意见，落实的关键在于，各级政府是否愿意不再与民间抢夺资源，放权 “割肉”。

社会服务领域计划经济的特点是：资金主要来源于财政税收，并将民间捐款作为补充；发展模式为垄断性，比较喜欢做形象工程，难免造成资源浪费；服务主体为国家事业单位，由国家供养的人员提供服务，有“铁饭碗”，缺乏竞争，服务质量堪忧。

社会服务社会化的特点是：资金来源于民间志愿捐赠、政府购买服务和服务营收；服务主体为社会组织(亦包括企业)；发展机制为竞争性，通过市场选择，优胜劣汰。这种模式能提高社会捐赠资金、财政补贴资金和社会投资的效率，激发志愿精神，增加社会资本。

自2009年以来，大陆社会组织在国家的经济份额逐年下降，乃至2012年比2007年还低18%。国务院机构改革方案提出，四类社会组织：即行业协会商会 类、科技类、公益慈善类和城乡社会服务类组织，可以直接在民政部门申请登记。但社会服务计划经济思维不改变，民间公益慈善组织资源供应机制缺失，放开登记意义无存。

社会组织的生存与发展，突破资源困境已经升至第一要务。在非灾害条件下，政府必须终结权力越位的“以权谋捐”，把属于民间的还给民间。

红会、慈善会、公募基金会应把资源优势转变为支持民间公益慈善发展的推动力量，不要让资源垄断继续成为草根NGO 的“梦魇”。非公募基金会因其资金的独立性，在改善慈善生态环境中具有独特的作用。大陆需要更多的非公募基金会选择资助型发展模式，成为民间公益的资源供 应者。资助型是国外基金会的基本模式，而在中国，资助型基金会的数量只能以个位计。

转变政府职能，加大政府采购社会组织服务的力度，也是建立公共服务发展新机制、助推社会组织发展的关键一环。
政府应拿出财政专项资金、社会服务事业费来采购社会组织服务，而不只停留在彩票公益金分配作秀；同时加快事业单位改革，大力发展公建民营、民办公助的社会服务政社合作模式。

需要警惕的是，政府采购社会组织服务的寻租行为将带来劣币驱逐良币的严重后果。采购社会组织服务不如工程招标那样有可检测的刚性指标。工程招标尚有严重的腐败发生，政府采购服务更需要建立严格的规章，公开透明，公平公正，择优购买，并加强监督评估。

此外，课税制度对于遏制社会组织的发展“功不可没”。相比于结束资源垄断和加大政府购买服务力度的措施，修改税制的难度相对比较小，且杠杆作用更加明显。

鉴于社会组织份额非常小，落实免税政策对于国家10多万亿元税收盘子的影响微乎其微，而由此激发出来的社会公益慈善活力、社会爱心和生产力则不可估量。