杨东平，21世纪教育研究院院长，国家教育咨询委员会委员

素质教育是90年代第一线工作者针对应试教育的现实提出的，对这个概念一直争议不断。一是“素质”一词无法准确界定，因为“素质”被认为是一种不可培养、潜在的心理品质。二是概念本身没有出处和理论来源，也难以译为英语。因而“素质教育”并不是严谨的理论概念，开始是一种工作性的口号，它之所以广为流行，最后成为国家的政策语言，是它的实际功用——它是作为应试教育的对立物、为反对“应试教育”而产生的。

在实际生活中，素质教育就难免成为一个“什么都能往里装”的“筐”。教育改革的基本面貌可用“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”来表达，素质教育很大程度上成为应试教育一个美丽的花边。

2018年是中国改革开放40周年，社会上各领域都在纪念改革开放。在教育领域，华东师范大学袁振国教授发表了一篇比较重要文章，将改革开放以后中国教育发展的经验概括为“双优先”，即“国家优先发展教育，教育优先满足国家发展需要”。这个概括是否足以表达中国教育改革开放的历程，是值得讨论的。

其实，“高指标、低投入”是中国教育发展的一个基本特点。在很长的时间里，教育都处于投入不足的状态，1993年《国家教育改革发展纲要》下决心确立了“到2000年财政性教育经费占GDP的4%”的目标，但直到2012年才实现。1986年通过的《义务教育法》，到2006年才实行免费的义务教育。

所以如何认识近40年中国教育的发展历程是一个重要问题，包括如何分期。

如果按不同阶段的基本教育特征区分，前十年（1978-1988）主要任务是恢复整顿和体制改革，是启动、更新的阶段；中间十年（1988-1998）在徘徊之中中逐渐走上了新的道路，可视为一个过渡阶段；1998、1999年是教育发展的一个节点（1998年启动高等教育大扩招，1999年召开第三次全国教育大会，决定全面推进素质教育），90年代末教育领域出现了一系列为弥补教育经费不足、以经营创收为导向的“体制改革”，被诟病为“教育产业化”（各级各类的教育商业化和市场化行为），这在很大程度上奠定了后20年（90年代末至今）发展的价值和路径。其中有些改变和转折，但市场化的大趋势持续至今，并衍生出新的形式。

当前公众对教育最不满意的，主要是基础教育的状况，可归纳为推行素质教育的状况和治理，包括三个方面。第一也是最核心的方面，是中小学生减负问题，课业负担过重，考试和择校竞争等。第二是火热的课外培训。近十年来中小学生的负担逐渐向课外培训转移。第三是高考制度改革。1999年启动的高校扩招，尽管当时是在亚洲金融危机背景下以拉动经济增长为诉求的，但公众普遍认为它至少可以极大地缓解基础教育的学业竞争，把独木桥变成立交桥，彻底解决中小学生的课业负担。然而事实并非如此。如今高等教育已基本普及，毛入学率达到46%，但中小学生的学业负担依旧越来越重。

还有在学校里推进的素质教育。这在大城市的优秀学校有很多进展和成果，但从整体来看仍然乏善可陈，基本面貌可用“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”来表达，素质教育很大程度上成为应试教育一个美丽的花边。

▌在应试教育中，素质教育是如何出现的？

素质教育是90年代第一线工作者针对应试教育的现实提出的，对这个概念一直争议不断。一是“素质”一词无法准确界定，因为“素质”被认为是一种不可培养、潜在的心理品质。二是概念本身没有出处和理论来源，也难以译为英语。因而“素质教育”并不是严谨的理论概念，开始是一种工作性的口号，它之所以广为流行，最后成为国家的政策语言，是它的实际功用——它是作为应试教育的对立物、为反对“应试教育”而产生的。

时至今日，对素质教育内涵的解释仍然众说纷纭。1999年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》将其概括为着重培养学生的“实践精神”和“创新能力”，与全面发展的概念很不相同。在实际生活中，素质教育就难免成为一个“什么都能往里装”的“筐”。

应试教育的脉络其实是可以清晰揭示的。1978年后教育的恢复重建，重新恢复高考制度，全民族被压抑多年的教育热情迅速转化为升学竞争的强大动力，马上出现了学业负担过重的问题。1981年叶圣陶发表了名为《我呼吁》的文章，强烈呼吁关注高考重压下学生负担过重问题，1982年教育部下发通知，要求处理好重点学校与非重点学校的关系。当时政策口号叫防止“片追”（片面追求升学率），虽然出台一系列治理应试教育的政策，但始终未见成效。到了90年代后正式定性为应试教育。从“片追”到应试教育，说明其程度越来越强烈，危害也越来越大。

应试教育的复活和强化，其中核心的制度是重建50年代的重点学校制度。将50年代计划经济体制下建立的集中管理、重点发展的模式，照搬到80年代的中小学教育，这极少数重点学校就成为择校竞争的一个来源，导致了愈演愈烈的学业竞争。

但当时，并不容易看清教育的这一长期效应。1979年中美建交后两国进行基础教育领域的互访。在考察过对方的教育之后，双方均断言20年后中国教育肯定会超过美国。但40年过去了，美国仍然是首屈一指的教育强国，中国仍陷在应试教育的泥潭中难以自拔。

▲ 艺术家任曙林镜头下的“八十年代中学生”。 ? 任曙林

2005年6月，原国家教委主任何东昌给胡锦涛上书，反映基础教育出现的严重问题，他认为党的教育方针在中小学大多受到严重的扭曲，且问题的严重性在于迄今尚未找到切实有效的解决方案和思路。以教育部为主，成立了十几个调研组，研究如何治理学业负担过重问题，调研成果整理出版了两本书，但问题依旧。

国内外舆论对中国基础教育的评价处于非常分离的两端，一方面是现实学生压力巨大，非常痛苦；另一方面，中国教育又取得许多眩目的成就。2012年、2015年的PISA测试（PISA是OECD组织在15岁青少年当中进行的数学、科学和阅读这三项能力的测试，是评价世界各国教育质量的排名），上海作为代表参加，位居榜首。但上海实际上是获得了两个第一——学业成就第一，学生负担第一。

PISA测试的权威结果澄清了一些似是而非的概念。上海的学生平均每周作业时间13.8小时，加上课外补习时间每周17小时，远远高于OECD国家的平均7.8小时，说明上海的第一是以学生过长的学习时间为代价的。同样在第一梯队的其他亚洲国家和地区，包括韩国、日本、台湾地区、香港地区，他们的学生的负担只有上海的二分之一到三分之一。

这个事实有力地澄清了认为应试教育没治、亚洲儒家文化圈的国家都一样的说法。的确，80年代的日本也有“考试地狱”之称，学生自杀很严重，韩国学生的课外补习闻名于世；但最近十年已经不一样，日本实行“宽松教育”，韩国正在向“幸福教育”的目标转变，中小学教育发生了很大变化，而中国则在应试教育的轨道上越走越远。

应试教育的后果令人痛心，全国各地中小学生自杀现象非常严重。最近教育部还把治理学生近视作为工作重点，大中小学生近视率比十年前各增长了七八个百分点。有研究表明，患近视与使用手机无关，根本原因是学生学习时间过长，如果学生每天有两个小时的课外活动，近视率就可以下降百分之几十。

▌应试教育的制度根源是什么？

所有屡禁不止、愈演愈烈的社会问题，都有确定的制度性原因。固然，科举文化传统、独生子女政策、高考制度、劳动力市场需求和中产焦虑等等都是影响因素，但都不是决定性因素。

譬如科举文化传统是作为一种文化特征和社会性的偏好，是一个长期存在的社会背景，无法解释近十年来素质教育急剧恶化现象。高考制度并不会直接转化为对小学生的学业压力，影响小学生的是小升初政策，影响初中生的是中考政策，不能一概而论。中产焦虑同样如此，既然有社会分层，既然教育有选拔性的功能，优势阶层对于争夺稀缺的教育资源的重视，是一个基本事实，但也只是一个背景因素。否则，难以解释为什么台湾地区没有“小升初”，人家的中产为什么不焦虑？

导致学生负担过重、严重的择校竞争、课外培训热，有不同的利益方，包括公办学校、民办学校、培训机构、家长、自媒体等等。在许多大城市，优质民办学校成为公办学校的主要竞争者，家长的调侃是“小学不上民办学校，大学就要上民办学校”。公办学校把问题归于培训机构和家长，即家长的非理性，“学校减负，家长加负”。

各方都认为是别人的责任，问题便趋于无解。流行的比喻是“剧场效应”：由于少数人不守规则，导致所有人只能站着看戏。但是，在现实生活中我们看到过这样的剧场吗？因为剧场里都有维持秩序的人。义务教育的混乱秩序，原因很简单——政府失灵。我们的“守夜人”处于缺位状态。

择校竞争、培训热的缘起和过程是清晰的。1989年人大附中成立了第一个培训机构——华罗庚数学学校，90年代更名为仁华学校，开创了在小学阶段进行数学培训的先河，是教育培训业的开端。

90年代末，为了贯彻《义务教育法》、促进义务教育均衡发展，教育部下达禁令要求所有重点高中必须与初中脱钩，因为初中属于义务教育。中国所有地方至今都遵守这一规则，但北京是例外。人大附中等六所高中向教育部报告要进行小幼衔接的教育实验，要求保留初中部。于是，人大附中开始了小学生奥数培训、以为本校初中选拔高分生源，并取得显着成效。此举最后导致北京市所有的重点高中全部恢复举办初中，否则无法“公平竞争”。小学阶段的培训热由此从北京走向全国，成为普遍现象。

▲ 2016年12月，浙江杭州，在位于杭州某学校的华杯赛初赛考场外，大批候考家长在等待考试结束。 ? 图虫

义务教育秩序混乱，还源自另外一项制度。90年代末，高校扩招带来了普通高中的大发展，但高中属于非义务教育，没有足够的教育经费，于是就给政策，高中实行择校收费政策，部分学生可以通过收费入学。此举洞开了中小学入学收费入学的政策，出现“以钱择校”（缴费生）、“以分择校”（高分学生）、“以权择校”（条子生）的乱象。同样，为弥补教育经费不足，将部分优质公办初中实行“办学体制改革”，转变成民营机制，这种“转制学校”被称为“假民办”和“翻牌学校”。教育在90年代末被纳入了舆论称之为“教育产业化”的轨道。

2005年，国务院开始整顿转制学校，要求“非公即民”，不能既享受公办教育的资源、又享受民办教育的政策，两头通吃。但是，这次整顿并不彻底，多数转制学校不愿回到公办，又无法做到完全独立，至今未能做到产权完全明晰。当下各地称为择校对象的优质民办学校，前身就是这些“转制学校”。

治理义务教育的秩序，恢复义务教育的公益性、公平性，要做根本的反思。首先要反思中国的学校制度。中国目前施行的还是一套没有重点学校的重点学校制度、变相的重点学校制度，每个省市都存在有招生特权的“优质学校”，这些学校可在全地区、全省、甚至全国范围内“掐尖儿”，破坏公平竞争。

这是一种等级化的学校制度，存在两个二元结构：农村学校和城市学校，重点学校和非重点学校。不同等级的学校，其资源、生源、升学率等也是等级化的，条件更差的农村学校标准更低、资源配置更少，对重点学校则锦上添花，学校差距巨大。这与义务教育的概念是完全不相容的。

义务教育实质上是一种基础性、保障性的教育，但我们把它变为具有高度竞争性、筛选性、等级鲜明的制度。这种学校制度和变相的学校制度，延续到今天就变成公办学校和民办学校的竞争。义务教育阶段学校的巨大差距和两极分化，是择校竞争的根本原因。同样，台湾地区由于义务教育阶段学校基本没有差距，上哪所都差不多，因此就上离家最近的。所以人家没有“小升初”。

在这个过程中，出现了名校不惜破坏义务教育秩序而自利的机制，以及政府与名校的利益同盟。在名校可以收取高额择校费的年代，政府是“保护伞”；现在优质民办学校与公办学校的恶性竞争，政府也无所作为，当然，有《民办教育促进法》规定的民办学校的招生自主权为由。背后则是民办学校与政府主管部门的利益输送。因而，治理义务教育乱象并非不可能，关键是看政府部门的意愿。

另外，要反思中国的教育发展模式，即“教育产业化”的路线。最近出现新的特点，即教育跟资本市场、房地产市场的深度结合——新的楼盘建一所挂牌的优质学校，楼盘价值就可以大幅上升。这种现象在全国各地非常普遍，某些“超级中学”公开承诺高价奖励优秀学生，高价收买优秀教师，高价招聘名牌校长，直接靠资本购买“教育质量”，被称为“教育界的野蛮人”。超级中学通过炫目的高考成绩获得虚假的“政治正确”，各地政府竞相引进超级中学，名校集团与政府组成的“神圣联盟”愈发坚固。

在基础教育办学过程中，民办学校的表现乏善可陈。当初兴办民办学校的动机非常明确，主要是为在教育资源上的拾遗补缺，弥补经费不足。在教育基本“不差钱”之后，民办学校其实承担着提供多样化教育服务的功能。但事实上民办学校和公办学校没有差别，都在应试教育的单一轨道上竞争，很少有教育创新的追求。事实上，当下真正的创新教育都在体制外，比如无资质的小规模创新学校，这些学校是有教育追求的“教育家”在办学；而有资质的民办学校基本是为资本服务，是资本家在办学。

重建正常的教育秩序，还需要反思教育方针和教育的基本价值。

譬如，“全面发展”的方针，导致学生在现实生活中的平均发展、平庸发展，也是课程过多的原因之一。还有中国教育高度功利主义的价值、“唯有读书高”的文化传统。同时，中国教育也非常“精英主义”的：教育发展和资源配置重城市轻农村，重高等教育轻基础教育，重心在少数重点学校，因而是面向少数人而非大多数人的。在五六十年代，毛泽东强烈反对这套制度，并于1958年和1966年两次发动“教育革命”，值得我们反思。毛泽东是信奉杜威主义的，把教育视为社会改造的工具，强调生活和教育的联系，重视经验，反对死读书、读死书，反对唯书唯上。当然，毛泽东的教育革命非常粗暴，具有极大的破坏性，甚至不惜中断教育；但是他倡导的一些教育理念有些是有价值的。

近些年来在理念层面上那些扩大教育差距、面向少数尖子生的价值已经得以纠正，提出义务教育均衡发展、公平而有质量的教育；但在实际生活中这种精英主义价值仍然根深蒂固。

▌从应试教育突围：有可能吗？

素质教育或基础教育的改革，其核心概念是从应试教育中突围。突围不是做局部的修改，而是整个教育范式的转型。

影响教育变革的因素，按重要程度排序，一是价值观，二是教育制度（体制和政策），第三才是教育技术。但在现实生活中这个秩序是颠倒的，中国最重视的是教育技术。认为只要实现教育信息化，自然会进入到未来教育阶段。教育现代化不仅意味着硬件的改善和绩效水平的提高，更重要的指标是教育品质，是人的充分发展和教育治理的现代化。

什么是好的教育？我认为基础教育的目标应当是培养社会主义的合格公民。全世界范围内都在重新定义教育，2016年联合国教科文组织发表报告，批判近20年来，全世界教育在“人力资本”理论的影响下，陷入功利主义、工具主义的价值，教育被视为经济增长的简单工具，成为高度规划的国家产业。在国家功利主义的架构中，迷失了对人类共同命运的关心。教育的经济功能是重要的，但我们必须超越单纯的功利主义观点和人力资本理念。教育不仅关系到学习技能，还涉及尊重生命和人格尊严的价值观，这在多元化的世界中尤为重要。

▲ 2015年3月，江苏淮安市民在人才市场寻找就业机会。在“人力资本”理论下，人变得可以在“市场”上交流、议价。 ? 图虫

我们已经进入了全民教育、高等教育大众化和互联网时代，但教育的“软件”还是旧的。我们必须从应试教育突围，走向以人为本的教育。21世纪教育研究院发表过“人本主义教育宣言”，倡导教育的人文化、多元化、社区化、生活化——

一要超越单纯高考改革的视角。现在看来，单纯的考试改革不足以解决问题，需要改革高中教育结构，使高中教育均衡、多样化发展成为现实，破除学生单一轨道的升学竞争。

二要超越单纯财政的视角。当然，需要改变教育投入的结构，从过度重视物，转移到主要重视人，加强对人力资源的投入。另外一个重要方面是要进行供给侧改革，开放教育，增加教育供给，鼓励社会力量多样化办学，构建新的教育体制和教育生态。

三要超越单纯课改的视角。借鉴世界其他国家教育改革的经验，要从课程改革走向以教育家办学和学校自主管理为主的学校改革，从课改走向教改。

▌沙龙现场互动交流

 观众提问 ：请问如何看待公众对中国教育的批评？

 杨东平 ：不仅中国公众批评本国教育，其他国家同样如此。在知识经济和互联网时代，改变19世纪形成的学校教育——它被称为“教育工厂”，是全世界共同面临的挑战。

加拿大有位学者对近二三十年来世界各国发起的各式教育改革运动做过出整体评价，说纵观世界各国的教育改革，大多是由政府推动的自上而下的改革，大多轰轰烈烈而始，最后无疾而终。因为教育是特别复杂的系统，影响因素过多。他的结论是教育整体性的变革归根结底不是靠专家系统设计一个完美制度自上而下的推行，而是靠自下而上的变革和生长。我们倡导每个人、每个老师、每所学校都能做出力所能及的改变，从而形成整体性变革的文化和土壤。

 观众提问 ：怎样正确认识中国教育全面发展的方针？

 杨东平 ：“全面发展”的口号本身比较陈旧，在实际操作中已经被培养“核心素养”的概念替代了，“核心素养”这个概念更为科学，也更可操作。

 观众提问 ：如何评价政府针对教育不公平问题提出的教育集团化策略？

 杨东平 ：教育集团化和学区化的改革已经是当前改革基础教育、促进均衡发展的一个核心措施，去年国家《深化教育体制机制改革》的方案确认了这一点，上升为国家的政策。但如何评价集团化办学是很具体的问题，需要深入研究。

 观众提问 ：培训机构创新能否推动素质教育改革？

 杨东平 ：培训机构是学校系统之外非常重要的力量，既能为教育增加很多问题，也可以成为推进教育变革的动力。把课外培训的责任全部归于培训机构是不太准确的。当然培训机构的“基因”具有一些所谓的“先天缺陷”，因为它首先是企业，追求的主要是商业价值。对培训机构的治理整顿，我认为要重视“转型发展”，培训机构的师资远远优于公办学校，应当使这一教育资源成为促进教育改善的力量，这方面已经有了一些实践，如北京市购买培训机构的服务用于下午三点半后的课后服务。

 观众提问 ：高考全国统一命题是否可行？

 杨东平 ：高考改革正在朝着统一命题的方向。因为在人口数量庞大的中国，自主命题既复杂又不公平。当年鼓励各省自行命题，是出于技术原因，保障高考安全，防止试题泄露。现在信息技术发达，安全性问题可以解决。

 观众提问 ：当代的学生如何摆脱充满问题的教育体制桎梏？

 杨东平 ：这个问题是说在不尽如人意的教育系统当中，怎么能够有效的自我发展。在信息化、互联网环境中，个人可以利用的资源其实是非常多的。大学生要善于利用这些资源，不要完全被体制 “框死”，要勇于打破限制，自我设计、自我实现。

*本文根据南都观察和文化纵横、21世纪教育研究院举办的“中国教改20年：素质教育为何麻烦不断”沙龙整理，经杨东平确认。