3月10日上午，全国政协工商联界就慈善法草案展开讨论，其中草案第六十条规定引发政协委员热议，该条规定：“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%，年度管理成本不得超出当年总支出的15%。”

有媒体形容该条文引发了“炸锅式的讨论”。有委员提出15%太高了，还有委员认为10%也高。“钱都花哪去了，用得着10%那么高吗？”对此，公益界人士有不同意见。那究竟公募基金会15%的年度管理成本高了还是低了?不妨先来了解一下，年度管理成本到底包括什么？

年度管理成本包括哪些？

2005年1月1日开始实施的《民间非营利组织会计制度》的第六章说明非营利组织的“费用”包括下面四个方面：

1、业务活动成本。是指民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。就一个公募基金会简单说来，就是它的公益支出，包括投入该公益业务或者项目的人的工资、资助金额、物款、差旅等。

2、管理费用。是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。主要包括行政人员的工资福利（注意，不是项目人员，项目人员的工资福利纳入业务活动成本中核算）、办公室水电费、租金等等行政办公费用。

3、筹资费用。是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用。对公募基金会来说，亦可简单理解为开展公众筹款发生的费用。

4、其他费用。不属于上述费用的费用。

从会计核算角度出发，《慈善法》草案中所指的“年度管理成本”应包括以上四项费用中的哪几项，当下的草案中并没有明确指出。

对基金会的成本支出，在2004年国务院颁布的《基金会管理条例》已做出过规定。第二十九条要求：“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”

从法律规定的延续性上来说，此次草案所提及的“年度管理成本”也应为“公募基金会工作人员的工资福利和行政办公支出”。这一支出相当于《民间非营利组织会计制度》规定的四项费用中的“业务活动成本中的业务人员（亦即项目人员）的工资福利＋管理费用”。

此次慈善法草案中要求的“年度管理成本”到底是延续了《基金会管理条例》的要求还是有新的规定，仍需要进一步明确。

公募基金会的年度管理成本占比存在差异

尽管年度管理成本包含的内容尚不明确，但无论是依据《民间非营利组织会计制度》的规定还是《基金会管理条例》的要求，工作人员的工资福利都是“年度管理成本“里的最重要的一笔支出。这一支出对不同形态的公募基金会有着不同的意义。

对于以主要资助民间机构开展公益项目的一些资助型公募基金会来说，不需要在项目上投入太多人力，人力支出就不会太高，相应的管理成本占比也不会太高。但对一些直接提供社会服务（如特殊教育等)的公募基金会来说，就需要投入大量的专业人员，人员的服务直接化为公益支出，这样人力成本的占比相当高。15%或10%这样一个比例无法弥补这两类基金会在成本上的差距。

另外对于一些年度公众募款额很高的基金会来说，15%甚至更低一些的比例，对其发展制约并不明显。但是对于一些年筹款额、年度公益支出仅几百万的公募基金会来说，15%甚至更高的比例都显得捉襟见肘，难以聘请足够的员工，吸引优秀的员工来提供更好的服务。同时，即便是年度筹款额高的基金会，难免不会遇上筹款额度出现大幅跌落的情况，公益支出下降，一个僵化的比例限定同样会制约基金会的发展。

如此，对《慈善法》草案关于“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会，年度管理成本不得超出当年总支出的15%“的这一规定，关注点不能只放在”15%“这个数字上，简单地去判断它是高还是低。对不同形态的基金会来说，高低的含义完全不同。

大多数国家不规定管理支出

华南师范大学公共管理学院讲师褚蓥曾对欧洲亚洲32个国家的基金会法律进行研究，发现对公益机构行政管理费不作具体要求的国家有26个，占总数的81.25%。如基金会立法较为完备的美国仅规定基金会的管理费必须合理，并未规定具体比例限制。

福特基金会2013 年的员工薪酬和福利的开支约为689 万美元，占总支出的 10%；若加上场地租金、资产折旧等办公费在内，整体运营行政支出占总支出的 21%。（数据来源于福特基金会给美国国税局提交的2013年度i990表，亦即它们的财务和活动申报表）

如果世界着名慈善组织乐施会行为指南载明：“乐施会为募款每支出1元，应募得不少于6元”，意味着筹资成本在16%是允许的。加上行政成本和项目成本，累计成本在20%以上。

机构间的差异如此之大。不做具体的规定，是不应用一个统一的标准去管理约束不同的机构。同时也是相信市场调节和公众选择的力量。如果一个慈善组织的人力行政成本高了，公众就会选择用脚投票，不给机构捐款；反之如果低，就会获得信任和支持。

但是，也并非越低越好，公益活动同样需要成本。太低的限制会制约基金会无法更好地运作项目并引入优秀的人才促进机构和公益事业的发展。这其中的平衡点自有市场和公众进行调节。

即使是在6个作出了规定的国家中，其规定也都是以总收入为基准，且大部分国家则都在年度总收入的20%以上。鉴于收入通常都会大于支出，所以即便是进行了规定，但是留给管理的空间比较大，可以囊括进更多形态的机构。