11月15日晚间，新华社受权发布了《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（下称《意见》）。在这份文件中，民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。《意见》明确指出，金融监管部门要对民办园并购、融资上市等行为进行规范监管。

民办幼儿园的上市之路首次遭到禁止，受到波及的还包括A股、港股、美股多家经营幼儿园的上市公司。其中，去年因虐童事件备受瞩目的红黄蓝教育盘前股价一度暴跌23.48%。16日，美股开盘仅六分钟，红黄蓝教育由昨日收盘价16.65美元迅速跌至7.83美元，跌幅高达53%。

曾经飞速发展的产业化幼儿教育，迎来了一个大刹车。但同时，民办幼儿园的未来该怎么办，也引起了业内人士的思考。如何看待幼儿教育的产业化发展与民办幼儿园建设的？公办幼儿园能否解决幼儿教育供需政府决策应该重视哪些问题？

▌幼儿教育：业绩辉煌，问题凸显

学前教育专家、四环游戏小组的创办人、北京师范大学教育学部张燕教授认为，幼儿教育近年繁荣辉煌的同时，也出现了一系列不和谐状况，亦即与社会发展趋势不相适应的问题：

问题一：幼儿教育的标准化、规范化、一刀切

近年出台的师资来源标准及人员配备如每个班级要求两教一保，完全以大城市为参照，无视地方差异，导致多元化丧失，加大办园成本和家长负担。如南京幼儿园孩子一日生活一餐两点，两教一保的人员配备制造了浪费；而城镇和农村地区，班级师资配备不足2人的情况大量存在。单一标准势必导致增加办园成本，把相当部分园所推至违规境地。伴随三个三年规划对幼儿教师的国家培养计划力度和投入空前，接受人次翻番，但其效果如何、内容是否适用却没有认真考量？

教育是慢功夫，幼儿教育发展有着其特有的规律，要和社会发展趋势相适应，绝不能采取急功近利方式，指望立竿见影、药到病除，否则有可能引发预想不到的一系列问题。

问题二：幼教发展采取行政指令的方式发展，自上而下、单兵突进

2006年前后，以“完成历史使命”为名，曾经做出重大贡献的作为农村幼儿教育主要形式的各地学前班，在教育行政的一声令下，全部被取消。这在相当程度上人为制造了之后所谓的幼教事业“滑坡”。同时，转型时期伴随人口流动而出现的民间自救幼教形式——山寨园——以北京为例，山寨园数量多过正规幼儿园，其作用与贡献不仅不被认可，反而被污名化为黑园、非法办园。这种情况其实需要反问的是政策本身是否存在问题？

社会转型中政府的职能定位没有能够向服务者、扶持者、综合协调者，以营造有益教育发展政策环境的方向转变和努力，而是较之前更强化了全能政府包办幼教的角色。幼儿教育是一项综合性事业，需要全社会关注，需要各个相关部门的广泛参与，建立联动机制，整合行政资源实行跨部门管理是一条必由之路，教育部门需要主动协调，而不宜单兵突进，各自为政。

问题三：幼儿教育发展过度崇尚物质技术，成为面子工程

近年新兴办的幼儿园中公办园日益豪华，民办园也以物质条件为唯一标准，制造了“最豪华的幼儿园在中国”。两年前我曾去了延庆一所新建的乡镇中心园，该园建造及装修斥资一千多万，甚至厕所吊了顶！所谓品牌幼儿园更奢华得无以复加，导致资源过度耗费和制造垃圾，完全不符合生态效应和可持续发展，更重要的是误导了社会公众，一轮轮的装修吸引眼球，以为好教育是用钱堆出来的，有好的高标准园舍就万事大吉。当年陶行知先生批评的中国幼儿教育的花钱病、外国病、贵族病，至今可说是有过之无不及。

国家近年对幼教的经费投入在持续加大，但基本上依然是拨给公办园的以往财政经费支出的办法，因此可以说，没有雪里送炭扶持弱势，而是相反，两级分化和城乡差距在拉大。

问题四：幼儿教育窄化为幼儿园教育，关门办园实施封闭教育

幼儿教育不等于幼儿园教育。但近年来，观念明显倒退，幼儿教育窄化为幼儿园教育，将二者混为一谈，同时关门办园，实施封闭教育。而遇到问题不是认真反思调整思维方式，而是推卸责任回避矛盾，站在道德和真理的制高点，拿出的药方一次次抬高门槛，把学历证书等同于师德或质量。

要确保幼儿教育的质量，没有家长的参与认同，乃至于支持监督是不可能实现的。遗憾的是，当下国人急于一步到位收获结果，而无视这一基本常识。优质园的提法更激化了当下整个社会的育儿综合焦虑症，起到火上浇油、推波助澜的作用，而不是正面引导，平和心态。

有人批评师范教育同质化，其实更严重的问题在于师范教育长期封闭办学，课程数十年一贯地以不变应万变，没有能够关注和适应经济体制转型与社会变革，培养的幼师生不了解真实社会，脱离社会生活。学习范围和眼界狭隘，以为幼儿教育只有正规幼儿园的单一形式，不了解有着多种可能性。

问题五：幼儿园定位偏差，政策本身仍需讨论

以上问题的出现与幼教事业发展方针及幼儿教育定位出现偏差，公益性、福利性缺失等观念误区密切相关。

“保教性”和“福利性”是学前教育的双重属性，而应以“福利性”为首，因其为更具根本性、基础性的功能。幼儿园作为公共福利性机构，设施条件的配置与经费预算都应是最基本的最必要的，而不是高规格的。为回应社会反响，当下一些城市甚至于将监控视频作为幼儿园的标配，进一步加高标准，同时普通教师被推定为被告？定位偏差、完全无视幼儿教育的发展规律和历史的做法贻害无穷。

▌发展完整的幼儿体系，政府的角色需要重新定位

中国人民大学国家发展与战略研究院杨菊华教授认为，面对幼儿园教育存在的问题，需要重建幼儿托育服务体系。这就必须要探索符合国情的服务体系和模式，其中做好顶层设计、明确政府职责定位至关重要。

政府的角色定位需“四破四立”：在理念层面破无目标，在组织制度层面破无规章管理制度，在实操层面破无资源（包括人财物），在舆论层面破无信任。通过“四破四立”，形成一种供需平衡的理想状况。如今，《意见》开始尝试打破“无规则管理制度”，我们期待具体成效，而其他方面也需要改进。

具体而言，破无目标，需要廓清主体定位，明确总体发展规划。首先，我们需要有一个政府的职能部门或者职能部门中一个分支机构来管托育服务——眼下幼儿园是有部门管的，我们的教育部门在管，但3岁以下的托育没有人管；同时，把3岁以下托育服务事业纳入国民经济社会发展总体规划中，制定实施托育服务发展的专项规划。在体系发展初期，可以作为社会服务业和公共服务业的重点项目，比如作为“十三五”或者“十四五”重大发展项目；一旦整个体系成熟以后，可以作为常规化的项目来进行管理。

政府具体的角色是什么？在0-3岁托育服务体系中，政府既是运动员，也是教练员，同时也是裁判员。作为运动员，政府应该承办一部分公立托育服务机构，起到引领、示范作用；同时也要做好教练员、裁判员，引导社会办的也好、企业办的也好、家庭办的也好，多样化的托育服务的机构协同发展。

整体0-3岁托育服务，需要法律的支持，需要机构的建立——机构既可以是独立机构，也可以是联席会议的制度——还需要在政策法规、筹资机制、监督管理、人才培养、氛围营造方面都要发力。

破无资源，要做好人才物的制度设计与规划。

人当然是第一重要的。要加强这方面人才队伍建设。一方面培养人才，政府在正规教育方面，在托育这一学科需要有发展；要有社会机构的培训；还要有志愿者的参与，特别包括家长的参与——家长的参与对于保障幼儿园的质量，托儿所的管质量非常重要的。另一方面留住人才，要有资格和待遇。我们在一些大专和职校的访谈发现，很多学生最后都不到托儿所就业，原因是收入太低，地位太低。

财政支持，一方面是硬件，另外一方面政府购买服务也是非常重要的一点。还有物的规划：园所的规划，在老旧城区改造，在新城区建设，在托育服务方面是不是可以有所考虑？这是必然需求。

破无信任，需要营造良好的社会托育服务氛围。特别在最近这么多起虐童事件发生以后，怎样让社会托育机构得到我们家长的信任？这一点非常重要。这些恶性事件本身确实是值得谴责、也需要严惩的，但不能因为它们把整个社会托育大方向否定。在整个社会发生大变迁的情况下，想再完全回到由单位办托儿所的过去，已经做不到了。那时为什么能做到？因为单位就在家旁边。现在通常住得离单位非常远，不可能每天把孩子带到单位去。便捷、就近，以社区为基础的社会托育服务，应该是主要的发展方向。政府更多起到引领、示范作用。

如何通过媒体的正面的宣传，通过监管，能够来营造一个良好的社会托育服务的氛围？这是政府可以努力的方面。

▌学前教育——公共政策的问题与出路

北京师范大学教育学部教授曾晓东，首都师范大学学前教育学院讲师刘莉认为，学前教育，作为政府提供给社会的公共服务，并不是强制、平等和无差异的，家庭的选择性与政府公平性之间的关系愈加突出，这放大了政府与市场之间边界设定的政策难题；学前教育的目标，儿童发展和家庭支持并存，即使对儿童发展本身而言，认知与情感、身体的发展也是同样重要，不存在认知目标“一枝独大”的情况，这带来了学前教育质量管理的独特的技术难题。

（1）优先服务人群的确定——瞄准问题

财政性经费使用，如果不能惠及所有人，则必存在优先顺序。学前教育财政投入无法保证所有儿童的服务供给，其合法性必然要求优先服务于弱势群体和一般民众。原则很清晰，但是实施过程必然存在优先顺序的“甄别”问题。大而化之，西部和农村地区的儿童作为优先人群，没有什么异议，于是，三期学前教育三年行动计划都以农村及西部地区作为优先。

这样的瞄准机制，立即遭遇“效率”质疑。农村和西部地区人口分散，合格教师派遣困难，在这些地方建立幼儿园或者托儿班，质量难以保障且受益人群规模较小。政策合法性与供给效率之间妥协的结果，就是将中央政府的学前教育三年行动计划的资金主要配置在乡镇。习惯用“使用效率”看待公共服务供给的人们，对于“分配效率”优先的财政投入逻辑，还需要逐渐适应。由此产生的更深层次的问题，恐怕是中央财政以乡镇幼儿园优先的顺序设定，不能获得地方政府的认同，会导致中央财政投入的乡镇幼儿园缺乏后续资金的支持。

瞄准问题来到城市，便是优先人群甄别的技术难题。当公共服务很少的时候，使用低保人群作为优先服务人群，问题就能够得以很好解决。但是，当学前教育公共服务逐渐扩大范围时，就需要将越来越多的一般市民家庭纳入服务人群，这时，将哪个人群排除在外，都成为一个艰难的政策选择。这时，极容易陷入“服务越多，矛盾越多”的状态。

当然，也可以使用几乎普及的方式，解决优先服务人群确定的“排他”难题，但是，义务教育和家庭选择自由之间的矛盾，会由于儿童年龄较小，服务质量难以满足家庭的个性需要，而变得更加突出。世界范围内公共教育面临的根本政策难题，会由于儿童年龄较小，家庭更加敏感而变得更加突出。

（2）普惠资助标准的确定——管制问题

第二期学前教育三年行动计划，强调服务的普惠性，严格管制公立幼儿园的收费标准，同时，对接受财政补贴的民办幼儿园，以收费限制作为补贴条件。从政策实践看，政府在以平等的地位与民办机构合作方面，取得了巨大的公共政策进步，允许民办幼儿园如果对补贴标准不满意，可以“退出”普惠系列。

然而，“退出”是一种明确的、不合作投票机制，不符合中国社会的行事规则，实际上，虽然也有“退出”，但是，大多数机构却以另外一种方式“对冲”补贴不充分、补贴不能灵活调整带来的问题，即通过明显的成本节约行为，来减少由于接受普惠制所承受的代价，用非正式、不明显的方式来投票。

于是，普惠制民办幼儿园与政府之间存在广泛的“不信任”。政府不相信普惠制民办幼儿园在获得更高的补贴后，能够真正将经费用于服务儿童；民办幼儿园不相信政府的目标是提供更好的普惠服务，而更愿意相信政府以节约成本作为行政管制的目标。

平等的政府与市场的关系，需要在科学管制的框架下重新架构，即政府对民办普惠制幼儿园的价格管制，需要在科学核算的基础上确定补贴标准，不要显示对低补贴标准的强烈偏好，毕竟政府补贴的目的不是为了省钱，而是为了提高有质量保证的服务，不要将普惠制幼儿园演变成低质量的“代名词”。因此，政府与市场间的平等关系，还需要向前再走一步，不仅在态度和理念上平等，更要在使用行政手段时，能够以平等的态度形式管制权力。

（3）扫清财政投入障碍——可持续性问题

到目前为止，公办幼儿园和民办普惠制幼儿园还是泾渭分明的两种机构，公办园仍然以所有制、事业单位教师编制，以及公办园的人事预算和管理制度为特征。政府对公办园的预算是通过教师编制和人均公用经费拨款来实现的，当教师编制“只减不增”的制度约束越来越有力时，公办园的投入也因为教师编制的减少而减少，而合同制教师在原有的财政预算编制中，难以体现出来。同工同酬难以实现，预算标准受到限制，严格收费又堵住了幼儿园自我调节的途径。于是，公办园的预算保障程度实际上在下降，这反过来又加剧了合同制教师在工资水平不高的情况下，对未来可能的事业单位编制的“预期”。

面对这个问题，两种思路实际上处在“博弈”过程中。幼教人士希望政府因为支持学前教育事业的发展，而扩大学前教育教师编制，在原有的制度体系下，扩大公办园的财政投入。而政府编制部门和财政部门，则更多地希望改革原有的投入方式，尊重学前教育的办学规律，尝试在脱离教师编制的情况下，探索新的预算标准和预算方式。

学前教育服务与义务教育的服务属性不同，给各级政府履行学前教育服务供给中的主要责任时带来了更复杂的公共政策问题。为了解决这些公共政策问题，一条路是提高学前教育服务的保障程度，使其可以参照义务教育的公共政策来实施。另一条路是直面学前教育独特的政策问题，靠改革来保障事业发展。显然，后者的技术难度非常大，改革的专业性要求更高。

*本文根据2017年12月13日在21世纪教育研究院主办的“学前教育的供给侧改革”专题研讨会上的发言，及《学前教育公共政策观察》2017年10月刊整理。