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俞建拖，中国发展研究基金会秘书长助理、研究一部主任，北京博智经济社会发展研究所副所长

我担心，如果因为规划目标的不尽合理和缺乏灵活性，采取了太多反市场的举措，背离改革基本精神和取向，向社会传递错误的信号。我也担心，暴风雪式的拆迁整治，会让人误解京津冀协同发展战略的内涵，将之与不包容的城市发展划等号。

人类历史上每一次科技革命，在某种意义上都是经济地理革命。新的交通方式，新的能源和动力，极大地提高了人和各类资源的流动性，使资源要素得以在更大的空间范围内进行配置，从而大幅度地提高了生产效率和创新。

20世纪90年代以来，新经济地理学的重要发现和结论，就是人和经济活动向城市群的聚集，重塑了经济地理。在全球范围内，依托快捷交通线联结而成的城市群网络，正成为各国的增长中心。这样的城市群，一方面可以享有资源要素集聚带来的规模经济、范围经济和活跃的创新，另一方面则通过城市之间以及城市与城郊（农村）之间的合理分工大幅度避免了单极化大城市带来的种种城市病。可以说，未来世界各国经济的竞争，将主要表现为各国城市群的竞争。

经过近40年的快速城市化，中国已经初步形成了长三角、珠三角、京津冀三个潜在的世界级城市群，以及辽中南、山东半岛、中原地区等10余个大型城市群。这些城市群将是中国未来数十年经济增长的主要载体。人口和经济活动向大城市群集中的趋势，在中国已然分明，笔者所在的研究团队分析了过去10年我国12个最大的城市群的人口聚集情况，这12个城市群占我国国土面积的20%，但2015年人口要占60%，经济总量占82%。12个城市群占全国经济的比重10年增加了10个百分点，人口增加了大约3个百分点，其中长三角、珠三角、京津冀分别增加1、0.7和0.8个百分点，占全国城市群新增人口比例的80%多。

▲ 《第一财经周刊》曾列出了各城市群的区域中心城市交通实力比较，从高铁车次数、经过的高速公路条数、2小时交通圈辐射城市数以及出、到港航班总量四个维度，计算出了一个“城市交通实力指数”。图为指数前六名的城市群及其指数。 ? 第一财经周刊

考虑到京津冀地区的巨大发展潜力和基础，可以说，京津冀协同发展和一体化水平的不足，已经成为一个制约国家未来综合竞争力的战略性短板。在中国三大城市群中，京津冀城市群地区的一体化水平最低，一体化指数几乎只有珠三角一半。2013年以来，习近平主席多次视察京津冀三地，提出要加强京津冀地区协同发展，要求打破三地政府一亩三分地的观念。2014年，我国出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，提出将城市群作为新型城镇化的主体形态。这些判断和政策方向，十分富有远见和洞察力，顺应了市场经济发展的规律和趋势，为中国经济的长远稳健发展提供了清晰的指引。

2013年以来，京津冀地区的协同发展取得了很大的进展，但是由于种种原因，仍然有一些深层次的利益和观念窠臼难以打破，京津冀三地的资源均衡化和优化配置有待突破。在此背景下，中央决策设立雄安新区，为北京非首都功能和相关资源向河北疏解创造了一个大体量、综合性的政策框架和空间框架。

应该说，现在京津冀协同发展已经有了很好的战略框架基础，但是如何把好事办好，仍是任重道远。需要三地政府正确和明确自身的定位，结合各自的资源和优势，既把自身的事办好，又要通过协同把区域的事办好。不仅如此，京津冀协同发展担负着全国城乡统筹、区域均衡发展的示范重任，要为国家的相关探索趟路。

北京是一座有双重属性的城市，既是中国的首都，又是中国的省级地方城市。因为这种双重属性，一方面北京由于首都的地利优势集聚了大量的优质资源，另一方面也因此承担更繁重的管理和服务职能。资源在哪儿，机会就在哪儿，人就往哪儿集中，对北京是一个挑战。显而易见，北京今天面临突出的城市病问题，每一个生活在北京的人，对空气污染，交通拥堵，噪音还有各种环境问题，都有直观的体验。北京资源过度集聚带来的问题还不止于北京，在京津周边，因为制度分割和虹吸效应，还存在二三十个国家级贫困县。

京津冀协同发展，是提升北京发展品质，推动三地均衡发展，提升区域总体竞争力的战略性举措。但是，从这次北京大兴火灾后的运动式“清理整治”行为，新的城市发展规划，以及此前采取的“以教控人”等控人手段，无不反映出对京津冀协同发展的误读误解，以及对现代城市发展规律和城市治理的错误认知。如果继续沿着这个思维往下走，北京本身、京津冀协同发展以及全国其他大城市未来的发展，都是很堪忧的。

▲ 相对于长三角和珠三角地带，京津冀地区的辐射网络显得略微稀疏。在长三角和珠三角公路圈，平均到达区域中心城市的时间小于1.8小时，而在京津冀城市中，这个数字在2小时以上。 ? 第一财经周刊

在这里，我想就北京当前做法背后的一些问题作探讨，希望能推动城市发展的新共识。

1. 疏解非首都功能，是不要或切除非首都功能吗？

中央疏解非首都功能的本意，应该是在现行的行政体制下，避免作为地方城市的北京过度强调经济增长目标，与天津河北争经济资源，加大区域内的发展差距。并非要北京去经济化，而是在区域整体经济布局中发挥自己的优势，形成良好的功能分工。在世界范围内，政治中心与经济中心的职能并不矛盾，英国伦敦，法国巴黎，日本东京，韩国首尔，都是政治中心和经济中心兼具。

2. 北京今天存在的大城市病，人口是主要矛盾吗？

北京突出的大城市病，人口数量不是主要矛盾，相反，正是人口的聚集和多样化才造就了今天北京的活力和影响力。北京的大城市病里，更多是过去长期城市规划不合理，公共服务供给体系和城市治理能力不足的后果。与纽约、东京、巴黎以及国内的上海、深圳比，北京的空间利用还远远称不上是高效的。不仅是北京，今天国内其他的许多大城市，人口规模本身都不是最主要的问题，问题还在于规划和公共服务体系如何提升能力。

3. 如何看待城市的人口规模？

现有国家在划定城市规模以及制定对应的户籍政策，还有不尽合理的部分。大城市是未来人口流入的主要方向，中国是世界第一人口大国，我们的城市规模没有充分考虑这一点，也没有就城市人口统计的空间边界有清晰合理的认定。我们调研一些城市，原本人口在500万以下，属于应该放松入户的城市；但不久后该城市并了一个郊区县，人口超过500万，马上就变成要限制人口入户的城市，但实际上城市的人口环境压力并没有发生根本性的变化。考虑到中国的人口规模，中国未来人口1000万以上的大城市还会更多，而不是更少。城市规划制定时，不能仅考虑一城的规模，而是应该将整个城市群的规模一并考虑，在此基础上优化人口和产业的布局。

4. 如何看待北京以水定人、以水定城?

驱动北京控制和驱离外来人口的重要动因是2300万的人口规模红线，对于不知道规划由来的部门和基层官员来说，这无疑是一把悬在头上的剑。2300万人口规模的依据是北京的水资源约束。北京是水资源最为短缺的城市，也是国内用水效率最高的城市，但这不是说北京的水资源约束是无解了。如果北京用水效率、水资源来源已经挖掘到底了，那么就成为真正的硬约束，但现实并不如此。北京人均生活用水200立方米，德国、新加坡人均用水150立方米，提高1/4用水效率，可以容纳多少人？北京中水回用每年7亿立方，全国领先，再提高5亿怎么样？北京每年光洗浴场所耗水8000万立方，减少3000万方会怎样？更别说北京周边和河北还有大量的农业用水，都具有巨大的节水和开源潜力。

5. 如何看待城市中的安全问题和风险？

作为城市管理者，保护人民群众的生命和财产安全是应有职能，排查并尽可能的消除安全风险是必要的。但是，关键的问题不是要不要安全，而是以什么成本和代价来实现安全，这里面永远有个度的问题。安全问题都是以一定的风险概率存在，不可能被绝对地消除，只能在社会可承受的代价内尽可能地减少。每年全国交通事故死亡几万人，但社会不会因为这个就禁止汽车。城郊的出租房也一样，群租有安全隐患，但解决安全隐患的方式有很多，减少租住人数、更换智能防火的电表、安全规范提示和检查，都是提高安全的手段，而不是搞扩大化和简单的一拆了之。

6. 如何看待城市的违建问题？

城市的违建，有些是非法的，有些则是对过去不合理规划的纠正。北京还有许多大城市，许多住宅小区原来规划的时候，旁边都没有商业和各类生活服务设施。计划时代和房地产改革前修建的大院和小区，都是封闭式的，实际上限制了城市社区的连通性。在满足抗震标准以及不损害房屋主体结构的情况下，拆一些墙，开一些门，通一些路，方便市民生活，提升小区的活力，分散人流车流减少拥堵。因此在政策执行过程中，要避免一刀切。即使有违建，往往政府和个人、企业的责任都有，板子不能只打一边。

▲ 11月25日，北京市大兴西红门镇新建村，一座位于火灾不远处的公寓，墙上写着“拆”字，里面的家具已被清空。 ? 俞琴 / 界面

7. 如何看待城市？

城市是天下公器，是为人们实现美好生活搭建的平台。城市为人服务，而不是相反。城市越大，影响力越大，公共性就越强。城市政府作为城市管理者和公共服务的提供者，本职是维护好这一平台，让勤劳守法的人都有机会凭自己的努力实现梦想。

8. 如何看待城市生态？

城市是由各样人构成的生态系统，人、企业和机构组织的关系网络复杂，共同支撑起城市的良性运转。这样一个复杂的系统，不是简单用“D端”、“落后”、“散乱”这样的标签一贴，用行政手段一刀切就能了事的。北京今天存在的很多问题，都是历史累积的结果，冰冻三尺非一日之寒，更应审慎处理。我们不仅要有历史理性，更要有历史耐性，创造条件去溶解疏解一些不合理的结节，而不是动不动就用行政手段去切割。

9. 如何看待城市和城市群的治理？

城市的治理和城市群的治理，关键是“众人的事情众人商量着办”。地方政府守土有责，在治理过程中发挥关键的作用。即使是安全整治，牵涉到数以万计的人，地处北京，就不仅仅是北京一地的事。国务院有京津冀协同发展领导小组，拆迁整治更涉及千千万万的本地市民、外来人口、企业，也影响周边的省市，因此事前的沟通、事中调整的时间、事后的善后安排都必不可少，应该上下左右协调。

10. 如何看待北京整治行动对全国的影响?

北京是首都，是风向标。如果今天北京清理整治的方式如果可以接受并成为一种模式，那么我们有理由担忧，其他人口超过500万的大城市未来是否会以同样的方式，驱离所谓的“D端产业”和“D端人口”。这样的话，对未来中国经济的转型升级以及增长动力的再造，将是一个打击。

▲ 11月25日，北京市大兴西红门镇新建村，一处被拆除的房子。 ? 俞琴 / 界面

十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府的作用。十九大报告提出，要满足人民群众对美好生活的期待。人们在城市为过上体面生活合法而辛勤地奋斗，他们的努力和奋斗的成果值得尊重。

我担心，如果因为规划目标的不尽合理和缺乏灵活性，采取了太多反市场的举措，背离改革基本精神和取向，向社会传递错误的信号。我也担心，暴风雪式的拆迁整治，会让人误解京津冀协同发展战略的内涵，将之与不包容的城市发展划等号。我还担心，因为长期对城市发展存在错误观念，使这座我生活了12年，并且在可预见的未来还将继续生活的城市，失却自己的魅力和宝贵的发展机遇。在数量众多的北京流动人口中，相当比例来自河北省并从事服务业，他们在北京安居乐业，河北才不需要种那么多地和用那么多水，才不需要办那么多的工业和排放污染物。开放包容的城市才是首善之都、活力之城。

作为政策研究者，也作为一名在北京12年的老北漂，我期待，政府和社会对北京以及其他大城市的发展能够有新共识：人才是城市的灵魂和财富，城市的发展是为人服务，服务于多样的人；城市需要有合理规划和最优的规模，但规划和规模都是动态的，随技术和环境的变化而变化；发展大城市为中心的城市群，才能实现资源高效利用和良好的环境生态，中国大城市不是太多而是太少；城市中很多问题的产生责任是多方，避免让一方承担责任，需要协商合作应对城市挑战；充分认识城市生态的多样性和复杂性，认识到这是一个相互依赖的系统，城市政策的制定要有理性也要有耐性。

*本文观点仅代表个人，不代表所在单位和儿童发展项目的课题团队，文责自负。

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