2014年的审计风暴，使中国彩票行业进入反思和制度建设期。随后，民政部包括原彩票中心主任在内的一批官员落马。风暴至今未完全平息，彩票业亟待一场变革。

▌中国彩票到底缺了什么？

朱卫国，北京沃启公益基金会

中国彩票的发行规模世界第一，品种包罗万象。但中国彩票有缺陷，突出表现在以下四个方面：

一、中国彩票缺顶层设计

中国崇尚摸着石头过河，彩票的发行是最好体现。美国人发彩票，需要先改州宪法，中国彩票发行了二十年多年，国务院才出了一个《彩票管理条例》，而这个行政法规，不过是对以往政策文件的格式化梳理。

中国彩票缺顶层制度设计，不是因为缺乏顶层设计的能力，而是缺乏对法律制度的敬畏，缺乏对冲彩票副作用的常识。彩票是博彩形式的一种，而博彩是潘多拉的盒子——打开了就会有很多麻烦。顶层制度设计就是用法治的框架去克服或者减抑彩票的副能量。毕竟，限制是这个世界唯一拯救的法则。

彩票的顶层制度设计如何着手？首先，要在民事基本法中明确彩票合同的合法性。其次，要制定一部《彩票法》，藉此整合彩票资源、刷新体制机制、确立国家彩票，成立国家彩票管理局。再次，将规范公益金等专项事务的规章，均上升为国务院行政法规，不再采用规章规范彩票管理，避免凛凛然以朽索御奔马。最后，要尽快确立强制性技术标准规范，统一彩票发行、兑奖、游戏规则、设备及服务的标准等技术规范。

二、中国彩票缺数据思维

人类已经进入到数字经济时代，中国的互联网经济已经换道超车，领先世界：中国的电子商务世界第一，移动支付是美国的70倍，网民数量超过欧洲总人口，年轻的网上“剁手党”超过美国的总人口。数据已经成为与劳动力、资本并列的第三种生产资料；数据已经成为与石油、电力并列的第三种能源；数据已经成为与物质、能量并列的第三种存在！在市场的任何领域，不拥抱数据，不利用数据智能，就是不要未来的日子。

中国彩票亟待立基数据思维。首先，要充分利用数据智能升级彩票，通过大数据、云计算、Ai赋能彩票游戏和发行，锁定并救助问题彩民。其次，通过网络协同，实现上线下、监管机构和社会的协同治理。第三，通过运用区块链技术，进一步提升彩票的责任、理性和公信力。

彩票害怕利用互联网和数据技术，就像害怕用快刀刮脸——而越是钝刀，越容易刮破。我们不管世界上其他地方是不是开放互联网彩票，反正中国有足够的技术和创新基础来实践互联网彩票，并利用数据智能优化彩票品质、降低彩票副作用。要知道，欧美人交水电费还在写支票，而我们买烤地瓜都用移动支付了。

▲ 目前各彩票网站已经暂停售彩，需到实体网店购买。 ? 百度搜索

三、中国彩票缺基础理论

尼采说，易经是中国人格式化地迎击混沌涌逼的思维坐标。没有理论的坐标，在迷茫中就找不着方向。中国彩票对于什么是彩票，为什么发行彩票以及如何发行彩票等方面，都还缺乏基础性的理论思考。这导致了彩票的大筐中，填充了越来越多的不属于彩票的博彩游戏。导致了在彩票公益金的分配使用上，出现了不科学、不公平、不规范的任性。导致了彩票的发行销售方面的漏洞、技术风险和道德风险。尽管有不少高校和研究机构设立了彩票研究院和研究中心，但为了谋生，多为彩票监管机关和彩票机构背书，“束缚酬知己、蹉跎效小忠”，不懂理论、不愿意懂理论，沦为精致的利己主义者，区区为酒钱。

一个发展了三十多年，超过4000亿规模的产业，至今仍没有沉淀出一套科学的理论体系，这是中国彩票的悲哀，恳切期望中国学界，能有人充满家国情怀和世界担当，心地澄澈、洞察秋毫、死心塌地、忠于真理。

四、中国彩票缺慈善文化

文化是精神的光芒。有了文化的领域，精神的光芒呈现，便不敢小觑。正是从真个意义上讲，连纳粹都害怕文化，戈贝尔就曾经说过“我一听见文化这两个字，就想掏枪！”

中国彩票没有形成自己的文化，首先是因为中国彩票没有精神。平田浅草而不是静水深流；拳打脚踢而非义理通天。如果彩票有了原则和底线、有了科学和远方，廓清了真正的公益目标、商业动力和人文情怀，中国彩票才能渐渐地呈现出文化的烟火。

最后，祝愿中国的彩票，能够humble，enable和sustainable！

▲ 2010年5月4日，北京，体彩“顶呱刮”援建主题即开彩票“大爱无疆”在京首发，销售额的10%将用于汶川地震灾区重建。图为工作人员展示“大爱无疆”彩票。 ? 图虫

▌彩票改革是综合性的，不完全是法律问题

张丽娜，中国国际经济交流中心咨询委员会成员

朱老师的彩票四件事讲得很透，操作意见都有了。但问题是，我们体制支持不支持对接？在财政体制、公益体制这些没理顺的情况下，很多事也可以做，不能等。

从学理上做一些导向性的研究是需要的，但是也要考虑如何把这些研究转变成可操作性、可落地的方案。彩票体制在社会分配这一块是空白，就会被纳入预算的管理。我们的管理对应两种类型，一是行政和事业单位这样的公共部门，二是市场领域，但在非营利这一块很缺失。

对于第三方社会性质的领域，我们的财政体制非常滞后。我也跟财政部讨论这些问题，希望财政部考虑，比如行业协会的财产是谁的？讲任何事都要有“所有人”的概念。彩票是彩民的，还是管理机构的？立法要厘清这个问题。

管理体制上要有变化，不是哪个部门的事，是社会福利和社会视野的问题，我们现在没有专门的部门来管。监管就更不应该是部门化的，应该有个专业化第三方。现在连管理体制都没搞清楚，监管体制就更不清楚，肯定容易出事。

现在彩票问题很突出，所以是很好的改革时机。早研究，早出台，早应对，早引导，对国家有好处。难点是，财政体制怎么适应，得算算帐，还要做很多工作。这是一个综合性的改革，顶层设计除了法律问题外，还要同时考虑其他的体制问题，管理体制、财税体制，甚至金融体制，都要考虑。

▌制定《彩票法》也未必解决问题

马剑银，北京师范大学法学院副教授

我感兴趣三个方面。第一是彩票国家治理的顶层设计。大家现在都想采用彩票立法的方式，其实这是个远期目标，而且制定《彩票法》也未必能解决问题。问题是，如何在国家治理体系中把彩票的治理结构理清楚？如果不把部门利益在治理体系里面弄清楚，即使制定了《彩票法》也运行不下去。

但是我们作为研究者，如何对部门的利益进行配置？我们没有这个权力，只能说要厘清这些部门对彩票治理的利益驱动力所在，如何进行法律上的制约。比如财政部这么大的权力，但是在彩票治理中发挥的作用不够，很大的责任是民政部担了，至少权责有点不对等。

彩票治理有两个维度，一个是行政管理的纵向维度，一个是彩票作为合同的私法行为模式，这二者之间的关系需要考量。彩票作为一个合同，基本上没有被重点考虑过。

第二，这些年来彩票出现的重大案例，有没有拿来研究？民政部这次这么大的事情，应该好好研究。可能有点难度，但是只有在具体的案例中讨论，才能知道，权责不明到底出现在哪儿？财政部、民政部、国家体育总局之间，权力、义务、责任是怎么具体运作的？

最后一个是基本问题，什么是彩票。一个国家对彩票的认知过程、架构形成的历史，是可以做比较研究的。彩票作为一种社会语境的产物，比如中国人怎么理解彩票，这种文化含义应该揭示出来。不同国家和地区对于彩票的理解为什么是不一样的，所以内涵和监管架构等也会不一样。

▌规范管理，彩票收入提高10倍没问题

徐永光，南都基金会理事长

我先说结论，全国现在一年的福彩和体彩收入累计3946亿，只要把规范做好，提高10倍一点问题都没有。我有依据，香港2015到2016财年，马会、六合彩和体育竞猜销量1746亿，其中赛马超过1000亿。我们内地的盘是香港盘的2.26倍，人口是香港的190倍。如果达到香港的水平，按人口算，我们彩票收入可以增加84倍。所以说提高10倍是靠谱的。

我和香港做对标，发现要把彩票做好，不该回避赛马。赛马的娱乐性对香港社会有正面影响。香港博彩的税率是14%，返奖率82%。剩下的4%，慈善捐赠大约2%，管理费也就2%左右。香港的民间赌博曾经比较兴盛，带来很多社会治安的问题，后来加以公开化、合法化，通过娱乐引导，是适应了一种需求。

从正当性上讲，为什么政府要允许这种东西？因为它拿出一部分钱做公益慈善，这特别重要。如果钱都被政府拿走，正当性就会丧失。香港人玩赛马的心态特别好，如果赢了我就赚了，如果赔了我就当缴税和做慈善。很多社会地位比较高的人也玩。我们内地如果引导得好，发展起来，有相当部分能够留给公益慈善。

▲ 2015年9月，香港沙田马场聚集的民众。 ? horsechinaone.com

分配的科学性上，现在有法没依，操作垄断，分配随意。将来怎么样让大家觉得合理，要根据国情要做好研究，提出建议。

最后在管理体制上，全世界彩票没有完全是政府管理的。我们要借鉴各国，设计出适合中国大陆的模式。比如香港马会有慈善信托，台湾对彩票公益金有民间共治。首先还是要进一步立法，设立一个机构，政府可以有领导任免权，但是治理上是靠社会力量。政府也可以直接定个税率作为财政收入，剩下的公益金分配应该主要流向民间。在立法的前提下，做到有效治理，公开透明，扩大规模，还之于民。

▌法律是解决彩票问题的最佳手段吗？

吴玉章，社科院法学所研究员

有句话叫“取法于上，仅得乎中”。我们努力在理论上做得很好，实践上也未必有很大成就。但理论认识应该准确、到位。从法律理论上来讲，有几个事情要明确。第一，彩票当前到底有什么问题？分配比例不合理，管理的不到位，分配不透明，垄断？要梳理什么是真问题，哪些是派生性的，哪些是原初性的，哪些是共有的，哪些是特有的。

第二，法律是不是解决这些问题的最佳手段？有时候有法不依，因为可能有行政部门的认可，某时某地可能还得到当地社会的认可。由于这种行政的合法性、社会的合法性，所以仅仅不具有法律的合法性，照样大行其道。如果我们认为法律是有效办法，那就要在立法设计的时候有所考虑。中国行政权力强是不能忽视的，对这样的一种权力，我们怎么从法律上限制？有过成功的例子吗？

未来设计一定要强调的国家权力的相对性，从方法论上打破这种国家权力的独占性，使它成为若干互相联系和制约的概念之一，而不是一家独大。

*本文为中国灵山公益慈善促进会、南都观察主办的“中国彩票往何处去？”沙龙现场讨论，经发言者确认。