杨利敏，中国青年政治学院法学院副教授

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直接关系公民知情权、监督权的《政府信息公开条例》已经施行九年，目前正在修订中。七月底，南都观察和中国政法大学公共决策研究中心联合主办了“《政府信息公开条例》的进与退”的研讨沙龙，邀请学者、律师、媒体人共同探讨《条例》的意义和得失。

中国青年政治学院法学院的杨利敏副教授参加了此次研讨，并分享了她在教学过程中面对的与《条例》相关的壁垒——因“申请内容不明确”、“咨询”不予处理、“信息需要加工、分析”等理由而被驳回申请；在申请过程中遇到纯技术壁垒……

杨利敏副教授认为：“从整个国家的层面来讲，信息公开制度可以对行政机关的依法行政起到有效的促进作用。当行政机关知道与自己行为相关的信息最终都是要被披露在公众面前的，在做决定的时候就会更加审慎，更加依法。”

国务院法制办在公布《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)修订草案征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)的同时，附有一个说明，其中提到现行《条例》在实施过程中遇到四个方面的问题，需要通过修订来解决。

总结来看，对这些问题的解决指向两个面向，一是要满足公民不断增长的对政府信息公开的需求，二是让行政机关从因信息公开而带来的“困扰”中摆脱出来。在某种程度上，这两个面向的诉求在方向上是相反的，因此，在《条例》修订的过程中，需要经过非常仔细的调研和推敲，才能制定出兼顾双方面诉求的方案。

在行政机关那一边，更关注“纠缠申请”的问题；在公民这一边，更关注的是在申请信息公开的过程中，遇到的各种形式的壁垒。《条例》的修订应当尽可能拆除壁垒，满足公民正当的信息公开需求；也需要完善制度设计，对公民进行引导，从而避免“纠缠申请”等现象。

《征求意见稿》在第五条增加了一个非常重要的条款，“以公开为常态，不公开为例外”，此外也取消了申请人资格限制，并试图限缩“三安全一稳定”(现行《条例》第八条：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定)的范围，还增加了“不得收取费用”的条款……表面上，这些变化都是有利于申请人的，但我认为对于切实满足公民的知情权而言，这些远远不够，重要的不是宣言式的表述，而是在实际操作的技术性环节上，是否能够拆除申请中的壁垒。

我在高校教授行政法。行政法和民法、刑法不同，离学生的距离更远一些。为了让学习行政法的学生有机会亲身实践一下中国的行政法，和行政机关发生一下关联，体会实际的行政机关和行政过程，我的学生会在每年度的行政法课程中去完成一项“申请信息公开”的作业——就一个确实感兴趣的问题向一个行政机关申请信息公开。我因此也有机会连续三年跟进了学生们申请信息公开的情况，比较来看，学生们得到行政机关正面公开的信息一年比一年少。2015年，还有比较多的学生能获得行政机关正面的回馈，得到正式公开的信息，到今年，获得正式公开的情况已经很少了。

▌“申请内容不明确”

在我的学生这三年的信息公开申请实践中，真正因涉及国家秘密或“三安全一稳定”而被驳回的申请非常罕见。行政机关回复涉及“国家秘密”不予公开的只有一件，回复涉及“商业秘密”不予公开的也只有一件，以“三安全一稳定”为理由不予公开的是零。

事实上，在大量的回复中，行政机关采取的是以非正式理由来回避掉信息公开申请。比较常见的是“申请内容不明确”。例如，曾经有学生申请公开某个城市建设商住房的行政审批程序，行政机关的回复是“申请信息不明确”，因为申请者没有提供具体的文号和名称。但试想一下，在现实中，作为一个想了解政府在这方面审批程序的普通公民，通常是无法深入到行政部门的实际工作中去的，他只能尽可能描述出想要的信息而已。如果已经尽可能地描述，却还因不能提供文号和名称而被认为“申请内容不明确”，那他应该怎么进一步明确他想要的信息？如果他能说出确切的文件名称和文号，那他基本上已经看到过这份文件，也就没有必要再申请了。

所以，“申请内容不明确”是很容易被用来作为回避信息公开申请的藉口的。在《征求意见稿》中，对申请内容的明确性做了进一步规定，申请需要包括“名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述”，这是我非常担忧的一点。

▌“咨询”不予处理

另一个回避的理由是“咨询”：申请行为属于咨询，而非对信息公开的申请。2014年，曾有学生向广电总局申请“对于涉毒、涉嫖、有违法犯罪的艺人进行封杀”的法律依据，得到了正面回复。到2016年，类似的信息，再有学生进行申请的时候，所有行政部门都口径一致，说这属于咨询，不属于信息公开的申请。

另一个让我印象深刻的行政机关回复属于“咨询”不予答复的例子是，有一年盛传北京市场上有“激素西瓜”，有学生向食药局申请公开“北京市场上的西瓜是否含有激素”的信息，这个申请采用了提问的方式，但不难理解，这实际上是要求食药局公开它“是否对北京市场上的西瓜进行过关于激素的执法检查”的信息，但行政机关直截了当回复说这是属于咨询。

还有学生申请过公开某市某地块“征地拆迁”的方案，也被回复说这“属于咨询”。如果这一类信息都属于咨询的话，那么能够真正纳入信息公开范畴的政府文件就会变得少而又少。

在这次《征求意见稿》中，也写入了“申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询要求，进行信访、投诉举报等活动，行政机关应当书面告知申请人不予处理”，对“咨询”不加定义的一律“不予处理”，这也是很令人担心的。

▌“信息需要加工、分析”

第三个常用的回避理由是“信息需要加工、分析”。

有时候申请公开的信息可能仅涉及几份政府文件，这时候行政机关就可能提出信息需要“加工、汇总”，因而不予公开。在本次《征求意见稿》中写到“……行政机关不得提供重新搜集、制作或者对现有政府信息进行加工、分析的信息。”如果不对“重新搜集”、“制作”、“加工”、“分析”本身作出限定的话，在实践中也可能会带来一定的负面效应。

▌申请过程中的纯技术壁垒

除了以上这些理由之外，申请还可能遭遇纯技术性壁垒。我曾多次被我的学生告知，在信息公开申请的网上平台填完表格准备提交时，无论如何都无法提交成功。此外，也曾出现过申请邮件第一次发送成功，对方回复说，“申请内容不明确，需补充”，申请人补充后，第二次再发邮件，邮件却始终被服务器退回，但换一个电子邮箱就投递成功的情况。

基于这些经历和观察，我认为《条例》如果要向着保护和满足公民知情权的方向发展的话，仅仅原则性地宣示“以公开为常态，不公开为例外”远远不够，关键之处是在于拆除公民在信息公开申请过程中遭遇的各种壁垒。如果要进一步修订，我认为这是非常值得慎重考虑的一个问题。

▌执法信息的公开问题

之前王贵松教授也谈到过“信息公开”和“阅览卷宗”的问题。在《行政许可法》和《行政处罚法》中，都没有明确规定当事人和利害关系人阅览卷宗的权利，所以有时候他们不得不变通一下，通过申请信息公开的方式来获得卷宗信息，但这部分信息是他本应在行政程序当中通过程序性的权利来获得的。

据我了解，一些行政机关目前是以“执法信息属于过程性信息，不予公开”作为理由来驳回卷宗公开的申请。《征求意见稿》第十七条第二款规定了“行政机关在行政决策过程中形成的内部讨论记录、过程稿，以及行政机关之间的磋商信函、请示报告等过程信息，公开后可能会影响公正决策或者行政行为正常进行的，可不予公开”，这就明确了“过程性信息”的基本概念，即把过程性信息明确界定在了决策信息中。

问题随之而来——《征求意见稿》并没有涉及执法的卷案信息(即卷宗信息)是否应该公开。但这恰恰是大量行政机关在实践中最关心的问题——行政处罚、行政许可的卷宗在处罚、许可程序的进行中以及结束之后是否可以公开？

我曾在网上搜到过《条例》制定之前的一部专家意见稿，其中非常明确地把执法信息专门纳进去作为一条加以规定。但后来正式出台的《条例》中没有规定这一项。现在《征求意见稿》似乎也在回避这个问题。

我认为执法信息的公开与否、如何公开会是行政机关在实践中非常关心的一个问题，也会是与公民切身的知情利益非常相关的一个问题，《条例》的修订应该勇于面对这个问题，做出正面的规定。

▌为什么会出现“纠缠申请”？

行政机关还比较关心的问题是“纠缠申请”，认为一些申请人是在“恶意”、“重复”申请，认为这样会给行政机关增添不必要的工作量，浪费公共资源。我个人认为还应该从另一个角度来看待这个问题。

现实中，一些大批量、多次申请信息公开的当事人，往往是因为没有办法通过其他渠道去表达诉求，最后唯一留下的缺口就是信息公开，所以他开始大量申请信息公开，以此向行政机关施压。

我认为形成这一困境的根本原因在于整个政府与公民的互动机制顺畅与否——我们是把“信息公开”这一最后的缺口关闭，还是去打开前面的制度性通道，让公民的诉求可以在前面通过正式制度得到化解？我想我们应该正确对待这个问题。

▌收费制度不应该完全取消

《征求意见稿》取消了信息公开申请的收费，而我认为收费制度不应该完全取消，它实际上会对“信息公开”申请产生一定的调节作用。虽然“政府信息”本身是一种公共资源，但申请人同样应当为他调取这种公共资源支付一定的成本，以避免公共资源不必要的、过度的大量耗费。更好的调节方法是明确规定信息公开在特定前提下进行阶梯式收费。这样可以过滤掉一大批没有十足必要性的信息公开申请，减轻行政机关的负担。

这里很重要的一点是，在《条例》的修订中，如果一边强调加大信息公开力度，并且取消收费；而另一边却又没有拆除技术性壁垒，乃至将这些壁垒正当化，对公民的信息公开申请造成阻碍，这在某种程度上就像是给公民画饼充饥。与其如此，不如坦诚地通过收费来调节申请行为。

最后，从整个国家的层面来讲，信息公开制度可以对行政机关的依法行政起到有效的促进作用。当行政机关知道与自己行为相关的信息最终都是要被披露在公众面前的，在做决定的时候就会更加审慎，更加依法。

我想，我们的国家是人民的共和国，我们的政府是人民的政府，人民的政府应该向人民负责，人民的政府也不应该惧怕人民去了解它的运作，而“信息公开”本身就是政府向人民负责的一种方式。

本文为杨利敏在南都观察和中国政法大学公共决策研究中心联合主办的“《政府信息公开条例》的进与退”沙龙上的分享，由南都观察整理，经杨利敏确认。