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秦旭东，原财新传媒记者，南都观察特约顾问

司法改革转向

原载于《中国改革》

2010年第1、2期

2008年奥运会之后，“三鹿奶粉”事件曝光。次年年底，北京市顺义区法院开庭审理了一位一岁零八个月的“结石宝宝”起诉三鹿集团的案件。这是自三鹿事件爆发一年多以来，第一起开庭审理的民事索赔案。

自“三鹿奶粉”事件曝光以来，上百名受害者家长涌向法院，但他们合理合法的诉求均被拒之门外——各地法院均不予立案，而是要“等上面的统一安排”。

此前八个月，河北省石家庄市新华区法院受理了第一起起诉三鹿集团的民事赔偿案件，法院受理此类案件的大门似乎从此打开，然而此后诸多案件的起诉之路并不顺畅。除了接受政府安排的“奶粉患儿赔偿基金”的赔偿，通过民事诉讼索赔的道路基本不通。

而在北京市顺义区法院开庭审理前述案件前一周，石家庄的法院已经裁定终结三鹿集团的破产程序，三鹿集团对普通债权人的清偿率为零。这意味着受害者即使在这起迟来的诉讼中赢得官司，也不可能从三鹿集团获得任何赔偿。

三鹿奶粉民事索赔案只是中国司法现实的一个案例。颇令人唏嘘的是，恰与三鹿事件同步，一年前新一轮司法改革正式启幕。2009年3月25日，最高人民法院又对外公布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》，详解法院系统未来五年的改革规划，提出了建设公正、高效、权威的司法制度的宏大目标。与被描绘得令人憧憬的图景相比，三鹿奶粉受害者们的求诉之路，凸显出中国司法被无意忽视或刻意掩盖的尴尬与不和谐。

▲ 2008年12月，“三鹿奶粉”事件受害者家长及律师在石家庄法院外。2009年，石家庄的法院裁定终结三鹿集团的破产程序，三鹿集团对普通债权人的清偿率为零。这意味着受害者即使在这起迟来的诉讼中赢得官司，也不可能从三鹿集团获得任何赔偿。 ? Getty images

日益多元和活跃的社会和经济生活，催生了各种各样新的纠纷，中国进入了“诉讼爆炸”的年代。和1978年相比，中国法院受理和审结的案件数量增长了近20倍。人们越来越期望通过司法来解决问题。但现实是，有限的司法能力远远不能满足不断扩张的司法需求。进入法院大门的案件只是冰山一角。困顿于司法门外的，还包括无数因当事人对审理不满而不断申诉的案件，以及审理之后判决难以执行的案件。

最高人民法院院长王胜俊日前在全国政法工作电视电话会议上称，案件数量持续上升，新情况、新问题明显增多，法院任务更加繁重艰巨。而法院在司法理念、司法能力、司法作风、司法保障等方面仍然存在许多不适应。

为此，应对之道无非是增加司法能力供给，包括增加司法人员编制和加强财力物力支持。这样的努力多年来一直持续，但并未切中实质。司法能力不仅仅意味着人力物力财力，关键在于司法在国家结构中的地位和在国家治理体系中担任的角色。前者或可称之为“客观能力”，后者则可看做“主观能力”。从三鹿奶粉案等类似情况可见，“主观能力”缺失才是症结所在。

历经几十年启蒙和改革实践，中国走上了建设“法治国家”的道路。作为人们理想类型的司法的要素，包含司法独立、司法中立、法律职业自治、权力制衡、违宪审查等核心观念和制度模式。这种模式下的司法，依据受人们尊重和信仰的法律规则，以权威性的方式来实现定纷止争，成为“守护公平正义的最后一道防线”。

以此为目标，在经济体制改革和市场经济发展的过程中，中国司法体系也在进行重构，包括对诉讼程序和审判方式进行改革。尤其以法院系统的“两个五年改革纲要”为显着标志，过去十年的司法改革，曾在解决“法院权力地方化”、“审判活动行政化”、“法律职业大众化”等问题上有颇多举措，注重司法的专业性及其特殊规律，一度在向“理想类型”的司法模式趋近。

当然，这种改革本身必然伴随着司法系统自我利益的强化和权力的扩张。在一个比较缜密的制度体系建立完善之前，这种缺乏有效制约的扩张也带来了利益寻租和司法不公等腐败现象。以原最高法院副院长黄松有的堕落为典型标志，司法改革冀图建立的公信力一度被消解。

▲ 黄松有资料图。曾任最高人民法院副院长，2008年10月因涉嫌犯罪被免职。2010年1月，河北省廊坊市中级人民法院对黄松有作出一审判决，认定黄松有犯受贿罪、犯贪污罪，两罪并罚，决定执行无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。 ? xinhuanet.com

另一方面，比前述因素更为关键的是，在现有体制下，司法自身能力有限。从宪法规定看，司法不具有制衡立法和行政权力的功能；从政治现实看，司法机构依法独立行使职权的前提是在执政党的统一领导之下。司法改革本身即是政治体制改革的核心内容之一，司法自身受到政治体制的制约，不可能“单兵突进”。

于是，司法改革无形中走向另一个方向。从近年来的各种改革政策文件和权威表述看，高层选择的解决前述困境的药方，并非提高司法的“主观能力”，回应社会对“理想类型”司法的需求；恰恰相反，是在重拾传统的政法体制下的一些思路，并强化司法的工具价值。

例如，从原则上更强调“中国特色”和“国情”，强调司法大众化和走“群众路线”；机制上，包括建立“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元纠纷解决机制，完善涉诉信访工作机制等；举措上，提出“调解优先、调判结合”，将调解工作贯穿于立案、审判、执行、申诉、信访等各个环节，等等。

目前的官方主流意识中，司法主要的功能还是体现在维护稳定、围绕“中心工作”服务等工具价值上，基于社会效果的考虑往往优先于法律效果的考虑。

以数年来司法改革最重要的成果——死刑复核权统一收归最高法院改革为例，这一在法理上理所当然的改革措施，却遭遇现实的尴尬。

最高人民法院副院长张军2009年11月在一个题为“宽严相济刑事政策的司法适用”的讲座中，曾举例说明处理死刑复核案件时面对的复杂现实：

一起因夫妻矛盾引发的冲突，导致一人死亡，数人受伤。被告人（丈夫）一审被判死缓，被害人方对此不满，甚至以到检察院门前自焚来表示抗议，要求检察院抗诉。后来检察院抗诉，法院改判，以故意杀人罪判处死刑立即执行。对此，被告人家属又强烈不满，甚至以到省政府门前服毒、要死在法院门口等来抗议。

最高法院复核时认为，综合被告人有自首情节，又是家庭矛盾等因素，不应该判死刑。最高法院的相关人员和省市县三级法院，以及省委政法委共同做工作，商定了方案，却难以落实。被害人方一闹，地方政法委又向中央写报告，认为应核准死刑。最高法院再写报告，讲明为何不该核准死刑。最后，是由“领导”明确意见，不核准死刑，地方政府和政法委做好善后工作。所谓善后工作，其实就是“花钱买平安”，给受害人家属在省会城市解决住房、解决工作，给予几十万救助，使得案件了结。

这种情况并非孤例，说明由于在国家结构中的地位和在国家治理体系中的角色所限，当下中国的司法，并非是各种问题解决的中枢，甚至也并非社会正义的最后一道防线。这才是司法能力不足的深层困境。

事实上，之前改革出现问题，并非方向错误，恰是改革不到位、缺乏系统性统筹推进而衍生出负面效应。因此，解决的对策应从这一深层困境着手，从政治体制改革的高度统筹规划，把目标确定为以宪政为核心的现代法治体系，提升司法在国家权力结构中的地位，合理确定司法机构和立法、行政和其他权力机关、社会机构的角色定位和分工，使司法独立、公正、权威地运行，实现保障民权之目的。

非如此，司法能力不足将滋生更多制造矛盾的土壤，进而催化更多司法需求，问题也将因此纠结于困境循环中。

法治：求正解

原载于《财经》

2009年第3期

这个冬天，因牵涉“三鹿毒奶粉”事件而被刑事追诉的被告人陆续走上法庭，但是，为数众多的受害者索取民事赔偿的诉求，依然踯躅于司法大门之外。

从2008年9月23日开始，全国各地不少患者家属即不断向法院提起民事赔偿诉讼，结果无一例外——法院均不予立案，表示要“等上面的统一安排”。

这类现象在中国并不鲜见。诉权本是公民享有的一项基本权利。无任何法律依据而将公民的诉求拒之门外，构成“司法不作为”，是司法不公的典型表现。

以解决司法不公等问题为要旨的司法改革，在中国改革开放30周年之际进入了新一轮轨道。2008年11月28日，中共中央政治局原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。自中共十七大提出“深化司法体制改革”以来，新一轮司法改革至此正式启幕。

▲ 2008年9月11日，3名患儿在家长的陪同下在甘肃省兰州市中国人民解放军第一医院接受治疗 ? 朱国亮

▌司法改革新动向

此轮司法改革总体方案，提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面任务。最高法院和最高检察院也相继宣布各自的改革路线图，即法院改革的十项任务和检察改革的五方面内容。

从所坚持的原则看，此轮改革比较强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”，明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”。

从几个相关迹象，可以窥见改革方向的微妙变化。比如，同以往改革措施中法官脱下专政机关色彩浓重的制服、改穿法袍等细节所彰显的司法专业化方向不同，新近的动向开始重新强调“司法大众化”和“司法民主化”，提出要重视民意和不忘“群众路线”。

此外，因应形势变化而调整司法政策的“服务意识”和灵活性原则，重新获得重视，而司法的确定性、稳定性等法治原则未被推崇。比如，面对2008年以来经济形势恶化的情况，司法系统有不少“应对”。最高法院提出，对有发展前景的负债企业慎用强制执行措施；广东省检察院年初对外公布帮助企业解困、促进企业发展的“十条意见”，提出对企业法定代表人等涉嫌一般犯罪的尽可能不采用拘留、逮捕等措施。

此外，作为“法治本土资源”典型代表的调解制度，被作为“多元化纠纷解决机制”的核心内容，得到空前重视。

回顾司法改革的历史，也许更有助于准确判断目前司法改革所处的历史方位。

广义而言，中国的司法改革已经走过了30年历程。1978年，以改革开放为起点，中国的法制和司法制度逐步得到恢复重建，司法改革也随之起步。

从上世纪80年代中期到90年代中期，以法院的审判方式改革等为主要内容，程序正义原则逐步得到重视，司法职业化也有所进展；1997年中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，司法改革进入全面推进阶段；2002年中共十六大后，司法改革更多地触及体制层面，中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组，并于2004年底转发了关于司法体制和工作机制改革的初步意见，确定了35项改革措施。

这一时期的改革颇为活跃，特别是最高法院主导的各种改革试验，注重司法活动与行政活动的区别，尤其对“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”等问题提出了针对性的改革措施。

2007年，中共十七大提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。果如是，沿着“恢复司法—司法改革—司法体制改革”的逻辑，下一步应该进入“深化”阶段。

但是，现实并未按照逻辑设计来发展。对比原先的路径，新近的改革方向有所变化，即重新强调司法的“大众化”和“民主化”，提出要重视民意和不忘“群众路线”。

可以理解的背景是：司法作为纠纷解决和权利救济的最后一道防线，社会和民众对其寄予厚望。而由于权力的不当干预，司法机关在无法自主行使职权的同时，又要承受外界的失望和不满。社会转型期各种矛盾和纠纷丛生，但司法机关发挥的作用未能满足相应的社会需求；加之司法机关自身存在种种问题，司法因而信用不彰、权威难立。这导致了司法改革在一定程度上回复既往传统和做法。

▌超越“应对性思路”

这种回复和调整是否合理和有效，有待实践检验。

总体而言，司法改革同政治改革密切相关，甚至本身就是政治改革的核心内容之一。由于政治改革的风向和进展尚未明朗，司法体制方面的根本决断难以作出。因此，目前的改革基本上还停留于一种应对性思路，即有什么问题就处理什么问题，而不是从全面和深层次谋划布局。

某种意义上，现在的司法改革，还在“十字路口”前徘徊，尚未到做出重大抉择的时刻。

因此，新一轮的改革方案总体基调以“稳定”为重，更多侧重司法政策、人员和经费等实务层面，对于深层次的体制性问题并未过多触及。因争议难解，对一些各界期许已久的重大问题，改革方案或者基本上没有涉及，或者只提出了改革方向，而没有明确具体的改革意见。

例如，对于如何保障诉讼当事人及律师的诉讼权利，方案涉及不多。2007年修改的《律师法》规定了很多律师执业权利保障的内容，但因为没有配套的保障机制，加上公权力机关的不配合而难以落实。

而对于与法治原则和“国家尊重和保障人权”的精神相背离的劳动教养制度，方案只是确定了改革意向，对劳动教养或者未来的替代措施(违法行为矫治)的决定权归属，即是继续归公安部门还是归法院等核心争议尚无明确说法。同样的情况还包括看守所体制改革，即将管理看守所的职权从公安部门分离出去以实现权力制衡等，也因重重阻力而改革前景不明。

在政法经费保障改革方面，各界广泛期待。一方面，是要增加投入解决经费不足的问题；另一方面，则要摆脱法院对地方财政的依赖，进而解决“司法地方化”问题。相对理想的模式是，将司法经费同行政经费分离，在人大作预算的时候设立独立的司法预算，从财政体制上保障司法机关独立行使职权。但这次改革方案只是明确从中央到地方加大经费投入，在保障体制上没有大的变化。因此，即使经费不足问题有望得到缓解，法院“地方化”的困境仍难获得突破；再者，改变“司法地方化”局面，财政只是其中一个因素，更为根本的是人事权。由于执政党的领导体制还有待完善，这方面不可能“单兵突进”。

总之，司法改革的深层次推进，必须从政治体制改革入手，改变同法治的基本理念还不相符合的一些体制和观念；从宪政框架出发厘定司法的位置，把司法改革放到建设法治国家的战略高度来统筹推进。既然改革已经进入“深化”阶段，就应正本清源，不避难题，直面而行。