贾西津，清华大学公共管理学院、清华大学公益慈善研究院副教授

原发于南方周末（微信号: nanfangzhoumo）；本文为原文未删减版，经作者授权转发

1月1日，《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》正式施行。此后，上海、广州、北京，第一批注册登记的31家境外非政府组织代表机构分别拿到了登记证书。这部低调立法但广受关注的法律，其实施过程正在展开。

▌境外非政府组织在中国：伴改革生

境外非政府组织，简称境外NGO，在中国语境中特指设立在境外，而在华有开展活动的民间组织，也习惯称为“境外在华民间组织”。

境外NGO与中国的渊源，至少自20世纪初中国在活跃接触西方文明的过程中就已开始。在洛克菲勒档案馆中，收藏着1905年其慈善事业总策划致洛克菲勒的长信，热切推介其将视野看向东方、中国：“在世界历史上，这是第一次，所有的国家，所有的海岛，都真的开放了。”

▲ 1921年，北京协和医学院落成典礼，部分洛克菲勒基金会的人的合影。 ? rockefellerfoundation.org

1916年，北京协和医学院在洛克菲勒基金会的捐资下开建。1950年代以后，中国与国际社会逐渐隔离，即便在美国敌共的“麦卡锡时代”，仍然有福特基金会逆流而上，理事会战略决定“对增进各民族理解的贡献而不是加强美国对付广大世界能力的措施”，在中国研究成为禁忌的白色恐怖时期支持了美国的中国学研究，为日后中美恢复交流延续了人才和知识储备。

境外NGO在中国的活跃期随着中国自身的改革开放到来。

• 1972年，美中关系全国委员会和美国乒乓球协会，邀请中国乒乓球代表团访美，即开启中美融冰的着名“乒乓外交”；

• 1978年十一届三中全会后，随着中国与国际世界交流的日渐恢复和尽快经济发展的迫切需求，早期第一批前来的境外NGO大多以政府邀请的方式进入中国；

• 1978年美国福特基金会开始中国项目，并于1988年由国务院签发文件第一个在中国大陆设立了办事处；

• 1979年亚洲基金会支持国务院科委召开中国第一次计算机国际研讨会；

• 1980年世界自然基金会（WWF）成为第一家受邀来华的国际环保组织；

• 1984年，在联合国开发计划署的提议和支持下，中国对外经贸部首派专门工作小组出访欧洲四国与50余个国际NGO接触寻求合作，1985年商务部中国国际经济技术交流中心成立国际民间组织联络处，次年与英国乐施会、德国农业行动、荷兰国际开发行动等签署的第一份援助协议生效；

• 1995年联合国世界妇女大会在北京召开，怀柔第一次见证了3000多家境外NGO人员参加的非政府组织论坛……

▲ 1995年，当时的美国第一夫人希拉里·克林顿参加在北京召开的联合国第四届世界妇女大会，并在会上发言称“妇女的权利就是人权”，这句话被写进大会成果《北京宣言》中。 ? Win MacNamee / Reuters

几乎可以看到境外NGO伴随着中国改革开放的脚步，领域涉及教育、健康、扶贫开发、环境保护、国际交流，也包括基层民主、法官培训、政策立法，例如1994年美国共和研究所（IRI）就与中国民政部合作到福建、广西进行村民选举观察，

1998年卡特中心受全国人大外事委员会邀请首次观摩重庆乡镇人大换届选举，此后并在政府合作协议下，为中国基层选举提供程序技术支持，一些实践经验体现在修订的法律条款中。

境外NGO在中国官方态度中重生微妙与2005年颜色革命潮涌有关。独联体国家和中东北非的一系列政权变故，有一种声音将之归为西方演变战略，并要警惕非政府组织在其中的作用。

2009年国家外汇管理局下发《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》，加强对进出境内外捐赠资金的管理，显示政府对境外非营利性机构趋于谨慎。1990年代活跃的有关民主、改革、立法和公共政策等的境外NGO项目逐渐缩减。

▌立法：安全与法治

改革开放长期以来，中国政府在实践中摸索出的对境外NGO“不承认、不取缔、不接触”的“三不”政策，实际将判断和决策的空间留给了各地方与具体实践部门。在《境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称“境外法”)颁布之前，境外NGO基本是不在中国社会组织管理的法律视野中的。社会组织管理部门曾经探索将之纳入统一的管理体系。

2004年《基金会管理条例》开放境外基金会在华设立代表机构的登记，是在制度上迈出的最大胆一步，截至2016年“境外法”颁布，十二年间依条例登记的境外基金会代表机构只有29家。同在2004年，上海市民间组织管理局试点将外国商会和境外公益类民间组织登记为民办非企业单位，批准成立了涉外民非如上海日本商工俱乐部和根与芽，并接受民政部委托起草了《涉外社会团体登记管理办法（草案）》。

2008年云南作为民政部6个社会组织改革创新观察点之一，承担境外民间组织登记观察的试点工作，2009年出台《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》，2010年乐施会等13家境外NGO代表机构首批获得备案。将境外NGO纳入中国社会组织统一登记管理体系的尝试，其时正伴随中国对境外NGO的政治敏感性增强，统一管理体制终未成为正式的法律制度。

2012年十八大以后，本届政府在国家治理思路上体现了与邓小平时代形成的“摸着石头过河”所不同的特征，其中之一就是立规则、明制度、统一部署。在境外NGO的管理上，2013年十八届三中《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。”

2014年四中全会以法治为主题，更促动中国进入重要立法的活跃期。在社会组织领域，踌躇十年的《慈善法》慢慢落地出台，境外NGO管理提上立法日程。

2014年6月中外媒体报道了中国国安委部署对境外NGO摸底调查，2015年5月《境外非政府组织管理法（草案二审稿）》向社会公开征求意见，2016年4月28日更名为《境外非政府组织境内活动管理法》的法案经全国人大常委会通过颁发，已于今年1月1日正式施行。

▲ 2015年5月21日，《境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》全国立法研讨会在上海交通大学举行。 ? sjtu.edu.cn

“境外法”的制定出台背景，一方面看到与国家安全不可分割的关切度。草案二审稿与《国家安全法》草案二审稿几乎同步公开征求意见。在“境外法”通过的全国人大新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任张勇坦言“的确有极少数的境外非政府组织企图或者已经做过了危害中国社会稳定和国家安全的事情”，公安部境外非政府组织管理办公室负责人郝云宏也指出对境外NGO的积极作用持欢迎态度，但对“极少数境外非政府组织”从事“损害中国的国家安全、利益和其他违法犯罪的事情”要加强管理。

在国家安全视角下对境外NGO加强管理并不是中国独有，越南、印度、俄罗斯、埃及等国都相继出台对境外资金、机构加强管理的法规政策。

另一方面看，加强国家安全并不一定需要立法为手段。从“三不”政策到明确立法，实际是中国十八大提出现代国家治理和法治建设进程的一个体现。可以认为，“境外法”的制定出台，是国家安全的意图和法治的国家治理思路，二者结合的结果。该法的挑战和机遇亦由此源。

▲ 数据来自中国社会组织网（chinanpo.gov.cn）发布的“中国民政部年度统计公报”。2004至06年，社会团体统计不含“国际及涉外组织”分类，为“港澳台社团”及“外国商会”，基金会数目和民办非企业统计不含“境外基金代表机构”和“国际及其他涉外组织”分类。图：端传媒中国组

▌第一个月的实践

2016年的最后两个月时间里，“境外法”经过公安部门和政府内部积极的筹备工作后，开始面向社会发布实施信息。

11月8日、11月30日，公安部分别在上海、广州与部分国家领事馆和境外非政府组织召开通气会，11月28日公安部发布《境外非政府组织代表机构登记和临时活动备案办事指南》, 12月20日发布《境外非政府组织在中国境内活动领域和项目目录、业务主管单位名录（2017）》。

至2017年1月1日“境外法”正式施行之前，三个方面的筹备工作就位：

• 其一，依法案规定所需的衔接准备中，境外非政府组织申请设立代表机构以及开展临时活动备案的程序、境外非政府组织活动领域和项目目录、业务主管单位名录，三个主要文件在国家层级全部出台；

• 其二，由公安部牵头、有关业务主管部门参加的国家境外非政府组织监督管理工作协调机制已经成立；

• 其三，公安部统一设立“境外非政府组织办事服务平台”网站开通，全国各省办事服务大厅地址和电话信息全部公布，受理窗口开始开放。

1月17日，上海市公安局境外非政府组织管理办公室举行“境外非政府组织驻沪代表机构登记证书颁发仪式”，全国首批6家境外非政府组织代表机构获得登记证书，分别是美国世界健康基金会、香港应善良基金会、美国美中贸易全国委员会、加拿大加中贸易理事会、俄罗斯联邦工商会和印度工业联合会。

▲ 2017年1月上海市公安局境外非政府管理办公室举行“境外非政府组织驻沪代表机构证书颁发仪式”。 ? ngo.mps.gov.cn

1月19日，广东省首批6家境外非政府组织获准代表机构登记证书，其中广州代表处3家，分别是香港中华总商会、香港中华厂商联合会、台湾贸易中心，香港工业总会深圳代表处等2家，珠海1家。

1月23日，北京市批准登记境外非政府组织代表机构20家，全部是原有依据2004年《基金会管理条例》在民政部注册登记的境外基金会在华代表机构。

原注册代表机构一共29家，目前，其中1家香港应善良基金会在上海设立代表处，1家美国世界健康基金会在上海和北京各设立一个代表处，19家在北京设立代表处、由民政部作为业务主管单位，尚未移交者余8家。

公安部在年前的通气会上曾发布，正会同民政部、国家工商总局研究做好已在这两个部门登记的部分境外非政府组织代表机构的移交工作，目前的登记可以视为是首批移交的结果。

《境外NGO法》施行第一个月，上海、广东、北京三地首批境外非政府组织代表机构登记一共31家，其中最多的一类共21家是原民政部登记境外基金会代表机构的移交，其余10家全部为经济类工商业协会。国别上涵盖美、英、德、法、瑞士、加拿大、俄罗斯、印度等国家以及香港、台湾地区；业务领域涉及经济、卫生、扶贫、救助、教育、儿童、环保等。

首批登记的代表机构提示出三个信息：

第一，延续性，首批在公安机关获得登记的基本是原有民政或工商部门有持久记录的机构，它体现了在法律制度变化中，政府系统内部对既存事实的承接，特别是对于工商部门登记的机构，并不是法律法规承认的非营利形式，而是在特定法环境下的一种现实做法，此次仍被考虑在了移交范畴，是在社会现实层面的衔接。

第二，经济领域相对具有更大开放度，除依原有法规移交的境外基金会代表机构之外，新赋予法律合法性的均在经济活动领域，显示了经济活动的相对优先性，也是各省更容易自主判断决定的领域。

第三，法律实施也是对法律条文调试的过程，公益属性是一个例子，境外法第三条规定境外NGO开展有利于公益事业的活动，第十条登记要件要求组织章程规定的宗旨和业务范围有利于公益事业发展，一般而言，工商经济类协会不是公益类组织的典型，它们的率先登记，也考虑到法律实施中多种因素的调试。

回看各省公安厅对境外非政府组织登记管理的准备工作，仅就网上平台而言，截至1月底，在公安部“境外非政府组织办事服务平台”链接的全国31省、市、自治区及新疆生产建设兵团共32个办事服务大厅中，开通境外非政府组织管理办公室或办事服务平台网站、发布了省级业务主管单位名录的15家。

其中，在业务主管单位信息方面，上海市和北京市在名录之上还公布了各业务主管单位的地址和网站，上海市并公布了市及各区税务局的地址和联系电话，在办事流程方面，广东、四川、河北三省另行发布了省级的办事指南，四川省并制定了登记和备案的两个操作手册称之为1.0版本，其他10家还有：天津、福建、湖北、湖南、江西、广西、陕西、甘肃、海南、安徽，其中除安徽外均有网上办事服务平台的链接。

设立了专门网站或网页，有网上办事服务平台链接，但未发布省级业务主管单位名录的有3个省，分别是吉林、浙江、西藏。另外14个省的网站链接则尚未开通，其中，山西、辽宁、黑龙江、江苏、河南、宁夏、新疆兵团7个省和地区，将链接指向了省公安厅主页，内蒙古、山东、重庆、贵州、云南、青海、新疆7个省直接显示“暂未开放”。

从网上办事服务平台看，境外非政府组织登记管理还呈现出一个特征，即高度的统一性。各省虽然设立独立的网站和信息发布平台，网上办事服务窗口实际统一链接到公安部境外非政府组织办事服务平台，全国是统一的平台、统一账号系统、统一网上填报，在预约面递材料时再从下拉菜单选择某省的办事服务大厅。

▲ 境外非政府组织办事服务平台。

▌机遇与挑战

一个月法律实施时间过去，相比法案公布之时，逐渐由一些不确定性信息变得明晰起来。

首先，是公安部门的服务姿态和政府对法案的重视程度。境外非政府组织管理办公室的服务窗口设置在出入境管理大厅，网上填报和预约是公安部统一的系统，登陆界面写着“欢迎来到中国（Welcome to China）”。与“双重管理”体制下中国社会组织的业务主管单位相比，很多境外非政府组织管理的业务主管单位已经安排了专人，甚至专门的办公室，对接该项职能。

第二，活动地域不局限于登记地。中国本土社会组织采取分级登记、分级管理原则，一般按照登记层级决定活动地域。境外非政府组织代表机构的登记全部在省厅，公安部只作统筹协调而不具体登记，这样就出现国家部委做业务主管单位、登记注册在省级的情况，目前已登记代表机构的活动地域跟从业务主管单位的范畴，可以登记在某一省，活动领域在多省市乃至全国。公安系统内部彼此协调跨省活动的监管。法律禁止分支机构的设立，意味一地登记、多地活动是可行的，与业务主管单位职权范围有关，并不可以用分支机构的方式实现。

第三，依流程准备材料的可行性与难点。在积极准备登记注册的组织中，已经有部分按照指南备齐材料，沟通过程发现，对于材料中很多具体内容的填写，组织自身理解和登记管理部门的理解可能仍然存在偏差，有时需要返工。其中比较耗费时力的是多份材料需要当地国家的公证、认证、中国使领馆的认证，而这个流程顺序与美国等国家的要求往往相反，比如在美国，中国使领馆的认证需要联邦材料，而美国联邦只对接州的材料，州认证的是个人签字，所以对于个人在中国使领馆的材料认证，就需要从个人先到联邦，再回到对个人的认证。

▲ 境外非政府组织办事服务平台的登陆界面。

就目前准备登记注册组织的体验，最大的挑战仍然集中在业务主管单位。

• 第一步是能否联系上，虽然公布了名录，找到具体的负责部门和联系人还是一个门槛；

• 第二步是业务主管单位是否回复，如果对非政府组织的发函、联系，没有回复的时间期限，就可能一直拖延不明；

• 第三步是业务主管单位对领域的判断和审核标准，因为不是法律要件性判断，具有很大的自由裁量权，如果并无动力或激励机制，很容易作出责任推诿；

• 第四是多领域活动的业务主管单位协调问题，由于业务主管单位一一对应活动领域，分工细微、划分标准依据行政职权，对于大多数境外非政府组织而言，难以完全落在某个部门的职责范畴之内，这样一方面会出现业务主管单位相互推诿，另一方面，即便有某个部门愿意承担份内之责，从政府机构设置言，其是没有职权和意愿去协调其他各方政府部门业务的，从而可能造成业务主管单位及活动领域的确定困境。

另外，对于此前在地县、社区活动，或没有法律注册形式的境外非政府组织，没有与省部级有资格的业务主管单位打交道的历史，完全陌生地去接触和寻求业务主管，具有更大的难度。

另一项比较集中的问题是活动地域选择。特别对于资助型基金会而言，项目和活动地域是根据每次获得批准的项目书决定的，机构无法事先预期。有些活动是一次研讨或调研，范围灵活，根据需求随时变化，未必能在申请登记时预知。如果每次作为活动地点变更，又每个需要业务主管单位的批准或者中方合作单位的报批，使得简单活动可能变成繁琐的程序。

暂少被提及的，是临时活动备案。虽然早有机构考虑到，如果一时不能获得登记注册代表机构，或者不必要登记注册代表机构，先以临时活动备案的形式获得合法性，但到目前为止，尚未看到临时活动备案的实例。临时活动获得批准的主体责任不在境外非政府组织，而在中方合作单位，即政府、事业单位、人民团体、登记注册的社会组织，对于它们向谁、如何申请和获批，法律没有做任何说明。法律的留白，使得临时活动的获准程序具有更大的不确定性，也是下一步值得观察的一个重要方面。

▲ 2009年12月，香港乐施会的义工在北京郊区一处已经干涸的河床树立圣诞树，呼吁关注气候变化带来的问题。 ? Grace Liang / REUTERS

▌下一个关键

第一批境外非政府组织代表机构拿到登记证书，更主要的意义在于其后依法行为、依法规制的实践。仅就登记注册而言，移交是一种特例，行为主体更多依存于政府的主动性，还不足以检验法律流程的畅通。

在接下来的几个月时间里，有两个关键指标值得关注：

第一，哪些组织、在什么地区，自主经过完整的法律流程获得代表机构登记证书，或者以获批备案的形式获得活动合法性。其中，一些在中国有较长历史的境外非政府组织，通过政府间协议、地方政府平台、中方合作伙伴、工商注册、志愿者等形式，在中国社会已久，特别那些自改革开放早期受邀于中国政府进入中国，伴随了中国改革开放历程的境外非政府组织，它们的名字是否还继续存在，它们在中国的去留，不仅是公益事业的损益，也是中国改革开放步伐和与国际社会关系的象征。

第二，哪些组织和行为、在何种情况下，适用于法律责任的执法。按照“境外法”规定的流程，从境外非政府组织拿到业务主管单位的同意文件，到登记管理机关作出批准与否的决定，有90天的时限。至少可以认为，在法律施行的前三个月时间里，普遍处于登记筹备阶段。法律意识严格的组织，已经暂停一切活动，但也有各种宽泛的交流、来访、跨年项目、雇员签证，甚至会员活动、线上募捐等，不可避免地涉及“是否违法活动”的问题。

法律未对“活动”或“临时活动”作出界定，谁是受规制对象的边界也存在解释空间。法律实施后，一方面对于境外非政府组织，面临自身的行为选择，是否正式注册，或者不接触中国及清退中国会员，否则都会有一个法律边界的风险考量；另一方面，中国执法方的执法行为，实际也是一个释法过程，不断在实践中界定出法律定义的边界。

谁能够获得登记或备案？哪些组织和行为成为执法对象？在3-6个月的观望、尝试、磨合期过后，这两个问题将再次凸显出来，答案将影响大多数组织的决策选择。

▲ 2009年，北京永定门，国际环保组织“绿色和平”用装置在城墙上投影，呼吁关注全球变暖问题。 ? Greg Baker / Associated Press

▌法治：中国与世界的接口

“境外法”实施一个月，已经有第一批组织登记注册，它是对政府姿态的彰显。法律实施3个月，将进入一个对法律流程检验的时间节点。在某种意义上说，今年年中或下半年，法律的社会效应将更明显看出。这也是对现阶段法律施行过程的压力和挑战。

非政府组织自身的运作规律，多样、灵活、跨界、随社会反应及时变动调整，“境外法”依政府行政职权划分管理的特征与之存在内在张力。这一点由于法观念的差异可能有所强化。境外NGO大多有明确的法意识，理事会的决策也经过法务部门的严格衡量，如何使这部法律纳入“法治”的轨道，对其施行效果至为关键。

例如，“活动”的含义给出明确限定，业务主管单位的法律职责要求，对跨领域活动增设综合业务主管单位，临时活动备案所需的中方合作伙伴审批手续和审批标准，会员组织的规定等，在明确性、一致性、流程可行的原则下，进行法律规制和法律责任的要求，力求避免“未否决”也“无批准”的无处“落地”状态。

“法治”，将是“境外法”施行的关键词，它既决定了法律施行的效果，也是与国际接轨的中国法治道路的一块试金石。

原标题《境外NGO的中国实践与挑战》