2015年12月8日，徐永光受邀在“促进支持类社会组织学习交流会”上做了“政社合作推动社会治理体系创新”的演讲，结合政府政策形势、政社合作的机会，以及如何推动政社合作做了详细阐述。徐永光认为，当前的社会组织发展还应该往下沉，要发现和培育那些原生态的、有根基的、有生命力的社会自组织的力量；要避免追求政绩绩效，大干快上，造成资源错配和浪费；对社会组织的培育不要过度呵护；要培育本土人才，创造人才回流机制；同时要政府与社会组织建立合作平台，实现优势互补，取长补短。

徐永光：政社合作推动社会治理体系创新

（2015年12月8日）

大家上午好！目前像今天这样，主办方是民间的这类会议还不是很多，但我想这样的活动以后会越来越多，因为政社合作是一个非常重要的趋势。

今天，我想从政府与民间合作方面来谈谈如何推动社会组织的发展。社会组织的发展在我看来应该往下走。现在很多资源是在东部地区，在大城市，但是在二、三线城市，社会组织的发展还非常弱，民间公益慈善、社会组织的发展应该往下走。

李小云的故事及四川群团工作的启示

我先讲一个有意思的故事。今年年初我收到中国农业大学发展学院院长李小云的来信，他说自己已经完全辞掉了学校的一切职务，只保留教授一个身份，而且他已经到云南勐腊县做了一个多月的调查。他发现，作为一个学者他做了二十多年的研究，也做了很多实践，但在学校里他觉得做不出什么事情来。他认为，目前公益资源集中在大城市，在一些贫困县几乎没有真正的社会组织，所以他希望到这样的地方去登记一个叫 “小云助贫中心”的机构。他希望自己能够在基层扎根，完成自己的后半生，力图有所作为，从小的项目做起，直接瞄准那些贫困的人群，插入政府和市场的空隙，在基层倡导公益价值，促进国家和社会的良性互动。他希望能得到南都的支持。我马上把这信转给了从南都基金会到敦和基金会担任秘书长的刘洲鸿。经过商量，敦和基金会决定资助李小云教授做这件事情。

小云信心满满，想做一番他的事业，实现他的理想。一开始他是希望就凭自己个人的力量，在县里扎下根。结果他到了县里，各方面的领导都用怀疑的眼光来看他，说这个是骗子，不可能是大学教授，一个真的农业大学教授怎么可能到这里来。小云为了证明自己是真的，用尽各种办法。当地经过一段时间的努力，也反复调查，最后确认了这个李小云是真的李小云。但是他们还是不相信，如果李小云不是骗子，那干吗从北京直接跑到这里来，这太不可思议，最后还是不相信他，根本就不理他。

李小云原本认为自己是中华人民共和国的公民，按照一切的法律法规和政策，是有权利在县里登记一个扶贫NGO机构的，这应该是没有问题和障碍的，因此他就想就靠自己的力量来做这件事。三个月间，他用了一切办法，根本不行，最终只好放弃了自己的原则，他通过一个在民政部工作的学生给云南省民政厅打电话，然后民政厅再在给下面打电话，最终自己的机构才登记下来了。

后面故事还很多，他现在做的事情也很好，很多志愿者去帮助他，村里的年轻人也还在，他觉得这个地方还可以把活力激发出来。后来发生了一些戏剧性的事情，他在县里做调查的时候，恰好一个副省长带着扶贫工作调查小组，与他不期而遇。一看是小云，副省长就问李院长怎么到这来了，边上县里的人一看他是省长见了都必恭必敬、非常敬佩的一个人，以后他事情办起来就非常顺畅了。

这个事情给我一个启发，在县一级、一个贫困、落后的地方，一个“空降部队”要去落地那里做社会组织，成本太高，地方上要查你祖孙三代，就是最后查清楚了也不一定能办下来。

还有一个让我得到启发的事例，那就是四川省在雅安地震以后，由政府群团在党政机关的支持下，建立了一个群团社会组织服务中心。雅安地震时期，这个中心在协调民间和政府的合作方面，发挥了非常大的作用。我们有过多次的讨论，南都基金会一直在和他们合作。我们想，如果是这种模式不断往下移，不光在省这一级，在市这一级，在二三线城市，还是在县里面，如果有这种政府从上往下来的模式，借助这个模式下去，和民间的力量、基金会以及其他的NGO合作，这就有了一个信任背书，落地的话成本可以说能节省90%，而且符合各个方面的利益。这可能是一个非常现实的选择。

南都基金会三次战略规划的经验和发现

另外，我们南都基金会正在做2007年成立以来的第三次战略规划。第一次是2006年到2007年，当时重点是研究农民工子女教育，第一个战略规划重点就是支持农民工子女教育。2008年汶川地震之后，公益行业形态开始出现，以“支持民间公益”为自己使命的南都基金会需要回应这种变化，同时农民工子女教育问题也受到了很多的阻力，尤其是在办公益学校方面，根据理事会的决议我们2009年底开始做第二次战略规划，并于2010年通过。现在南都基金会会的“银杏伙伴计划”、“景行计划”以及很多支持行业平台的项目，都是来自第二次战略规划。现在，情况又发生变化了，南都基金会把社会投资、社会企业发展作为重要关注点，银杏伙伴独立成立了基金会，新公民计划也在成立基金会，南都基金会需要第三次进行战略规划调整。

很幸运的是，三次战略规划主持人都是现在南都基金会的秘书长程玉。第一次战略规划其实是在2005年开始的，当时她在麦肯锡工作，带领一个团队帮助中国青基会和南都基金会两个机构做战略规划。当时中国青少年基金会要转型，南都基金会还没有成立。程玉给中国青少年基金会做的规划非常优秀，那会我已经不在青基会干了，我们是在规划设想出来以后见的面，规划结果和我想的完全一样，即建议青基会把一万多所希望小学作为自己一个创新的基地，引导、引领农村教育的改革，引导农村的文化建设，而且吸引志愿者。当时我们希望把 “为美国而教”的模式引到中国来，但最终并没有被采纳。

做战略规划不是很随便的事情，很多机构不注重这个东西。南都基金会在2010年做第二次战略规划时，其实也是一次规划调整。要做好一个战略规划，一定要非常清晰地了解社会各个方面的需求。要对政府、基金会、NGO、学界等各方，还有理事会成员进行深度的访谈，开了很多的会。第二次战略规划是南都基金会自己做的，我、康晓光和程玉三个人负责，我们三人无需花费额外成本，而直接的调研、差旅费用等就花了十一万。介绍这些，是想告诉大家，做战略规划是需要投入的，而一个好的战略规划对南都基金会之后五年的发展是非常有价值的。现在正在进行的第三次战略规划研究中，我们清楚地看到，南都基金会的目标还要往下沉，要借助各种力量，抓住新的挑战和机会，推动社会组织更加向下、更加落地发展。

供给侧改革与社会组织的发展

社会组织未来发展与党十八届三中全会提出的创新社会治理体制的目标是一致的。三中全会非常明确地提出：要实现政府治理和社会自我调节、居民自制良性互动；同时要促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。我发现，这“四个自我”也是胡锦涛总书记在十七大报告中提出的。在社会治理体制的创新方面，政府和民间组织大的方向是完全一致的。但是，由于政府和社会组织角色不一样，一些具体诉求就有差异，行为模式也不一样。而恰恰是这些一致性和差异性，为政府和社会组织的合作提供了可能，通过合作可以实现优势互补、扬长避短。

关于政社合作，当前有很多重要的利好机会。一是不久前，习近平总书记对工青妇等群团组织分别提出了具体的要求。他讲了一句很重要的话，就是“群团组织开展活动要以群众为中心，让群众当主角，不能让群众当配角和观众”，既指出了方向，也提出了方法。

第二，最近习总书记又提出，要确保贫困人口到2020年如期脱贫，这是一个宏大的目标。在座的都要为落实这个目标都做一些事情。

大家有没有关注到，最近又出来一个热词叫“供给侧改革”。习近平总书记11月10号在中央财经领导小组上提出来，要适度扩大需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。李克强总理11月17日在主持“十三五”规划纲要编制的工作会议上也强调，要在供给端和需求端两侧发力，促进产业迈向中高端。这个非常重要，用些篇幅略做解释。

国内有一个“新供给经济学派” ，代表人物是财政部研究所前所长贾康。他认为供给侧的改革是和凯恩斯主义短期需求刺激的模式相对立的。大家都了解， 1929年美国经济危机那一段采取的是凯恩斯主义经济模式，2008年金融海啸后各国加大需求投入，走的也是凯恩斯主义道路。而供给侧的模式是来自里根经济学，也就是供给经济学，就是要扩大供给。供给侧改革要做什么？贾康提出来，就是要构建一个制度环境，用高效的制度供给和开放的市场空间来激发微观主体的创新、创业、创造的潜能，构建和塑造强化我国经济长期稳定发展的新动力。大家都知道，今年李克强总理提出大众创业、万众创新，不断给中小企业松绑，中央关于“经济新常态”的思路，就是要调结构、稳增长，用创新驱动经济发展的思路。

就供给侧改革，《经济日报》有一篇评论说得很清楚，也和我们直接相关。它指出“政府把该管的事情管好，不该管的事情放权给市场和社会，要通过为市场为社会主体创造平等竞争的环境和提供更好的服务，利用市场和社会机制完善资源配制，形成政府购买，市场和社会提供的公共服务产品的供给机制，构建多元化、社会化的公共服务供给体系”。中央在提出供给侧改革之前，就有了经济新常态的部署，出台大量政策来激活中小企业，支持社会投资，推动和支持教育、医疗、养老这些公共服务供给严重不足、社会需求非常大的领域发展。

实际上，供给侧改革的提出有一个重大背景，那就是政府面临两个压力：一是在公共服务领域存在供给严重不足，不能满足社会需求的问题，这在教育、医疗、养老领域最突出。以养老为例，据老龄委的研究报告，中国的养老产业需求是100，市场供给只有10。中国养老的专业护理员，指的是针对失智老人所必须的专业护理，市场需求的数量是1000万，而现在合格的只有30万。这养老市场搞成这样，政府负有直接责任，是政策端的责任。公立养老院在搞乱养老产业市场。国家自己办养老院是可以的，但它应该做养老的托底服务，为那些弱势群体买单，可是现在政府养老机构完全错位了，没有权没有钱的人进不来；这种错位还包括进行不公平的市场竞争，搞得许多民办、民非养老机构难以为继。如果是企业性的养老机构，政府给的政策支持很少，拿地的地价是房地产地价，企业就只能做成养老地产。

还有一个就是经济下行的压力。现在，一边经济下行，一边还得关闭制造雾霾的工厂。这是非常矛盾的，不关不行，雾霾继续发展要死人的。怎么办呢？这就需要要调整产业结构，发展服务业，满足社会需求，增加绿色GDP，扩大就业，扛住经济下行的压力。

其实早在2013年，李克强总理在国务院会议上已经提出，要建立“惠而不费”公共发展新机制。克强总理讲，政府办事不建机构，不养人，要扩大购买服务，让社会来做，做到“惠而不费”。后来我一查，这话是孔子讲的，《论语》里面有这么一句，“因民之所利而利之，斯不亦惠而不费乎？”就是说借人民能够得利的事情而使他们能够获利的，这不就是给人以恩惠自己却不需什么耗费吗?

2014年4月16日，国务院常务会议形成 “着力增加有效供给，不断满足新增需求” 的共识，通过制度的改革和优化，使总供给能力大幅度提升。去年以来，在政策制度层面的变化非常大，仅就开放养老市场，吸引投资，中央十部委就联合下发了十多个文件，非常开放。关于养老投资开放到什么程度？中央已经看到，发展民办养老是需要有民非的方式，但民非资产要“充公”的，吸引不了投资。对民非制度，我一直讲“五不”：投资人无任何财产权，不能分红，不能向银行贷款，不能办分支机构，也没有免税。 “五不”政策导致了四宗罪：第一是关门打狗，投资来了以后充公，第二个逼良为娼，私人投资都在做假帐，实际个个赚钱，第三个是遏制投资，第四是寻租天堂。

我批了好几年，现在终于把这个困境打开了。现在民非办养老机构可怎么办呢？我把中央文件的的内容通俗化地介绍给大家：你用私人投资来做养老机构，你可以自己一个人注册两个机构——一个民非，一个企业。民非可以是轻资产，可能几万块钱，最多三十万块钱就可以注册下来。企业重资产，买地、盖楼、用人可以企业来；然后两个法人机构进行关联交易，以市场的公允价格，你向民非租赁和借贷。民非向你交租赁费，借贷按照银行三倍以内的利息都是可以的。这是政府文件规定的，你可以一手托两家，可以搞关联交易。“关联交易”是文件里写的，但是你要接受监督。政府知道企业办养老给太多的优惠政策不方便，民非资产归公也做不大，那你就一手托两家，双轮驱动，既可以拿到政府扶持，又能吸引社会投资，这样把养老发展起来。中国政府非常务实，也很创新，这两方面都比我们非营利部门强。非营利公益部门总是受到社会的道德绑架，道德审判，自己也以为占据了道德制高点——我是做好事，用道德自慰原谅自己的低效率。这几个“道德大棒”对这个行业的发展非常不利。

公益部门与GDP创造

大家有没有关注到，我一直在强调公益部门的经济贡献，公益市场要提供有效供给。去年我和“新供给经济学派“的一些学者有些交流，也受到启发，写了一篇《公益市场有效供给十八招》，提出要扩大公益市场的有效供给。公益市场的有效供给完全符合中央提出的供给侧改革的思想，通过供给侧改革扩大公共服务供给不足，社会组织大有可为。

实际上在各个国家，非营利部门、公益慈善部门都被看成是一个经济部门，在经济结构中属于服务业，份额分量是很重的。美国非营利部门的经济份额占GDP 的10%以上（该统计数据还不包括30万家教会在内），同时也几乎提供了10%的就业岗位，大体是这样的概念。香港还更厉害，因为香港90%的中小学是社团办学，公立学校只占4%，其他是私立的。香港社会部门创造的GDP，讲一个例子大家就知道了，香港赛马会是慈善机构，名称为“香港赛马会慈善信托”。马会一年的收入大约是1500亿左右，其中82%是用于返奖，14%交税。去年给香港政府交了200亿的税，占香港总税收的9%，还捐了32亿给慈善机构，它的管理费大概在2%-3%。我正准备打算写一篇《香港马会好榜样》的文章。中国有两亿彩民，主要是农民工，他们指望不了别的上升机会，就指望彩票中奖，每年投入3000多亿，35%提取为彩票公益金，每年贡献彩票公益金1000多亿（超过了全国捐款总额）。最近对彩票公益使用的审计报告说，其中25%使用是有问题，不知道花哪里去了。彩票公益金本来是要用于支持公益的，最后主要是政府拿去花了，还有那么多违规。所以，我们要向香港马会学习。

关于中国非营利部门创造多少经济份额的问题，我今天要多说一点。民政部的统计公报认为我们没产生多少GDP，历年的统计是千分之一，而且在服务业中的比重逐年缩水，2014年比2007年还要低将近四分之一。对这个数据，我质疑了好几年。去年，我干脆自己去计算，算出来占GDP的比重最少是千分之七。今年民政部公布出来的统计还是坚持千分之一，没有办法，南都基金会请上海交大做了一个研究，出来的数据也是千分之七。所以我们就开了一个研讨会，请《财新》记者正式和民政部对话上了。根据民政部统计，2013年有600多万社会组织从业人员，但是整个社会组织创造的GDP才500多亿，人均8000多点。整个服务业人均创造的增加值是8万，怎么到社会组织，才是服务行业的十分之一？我按照国家统计局统计公布的平均工资标准，算出来光这一项就达到3000亿，600多万从业人员按照社会平均工资应该就有3000多亿，工资是增加值一个组成部分，这样算下来竟然部分就是全部的6倍了。记者问民政部有关官员，官员的回答是：虽说统计数据社会组织有600多万就业人员，但他们大部分是不拿工资的，所以没有产生GDP。另外，民政部正式出版的年鉴统计称，去年216家中央级基金会支出130多亿元，创造的增加值才2万元人民币。可见这个统计有大问题。中国迄今没有建立属于非营利部门的经济统计体系，社会组织的经济贡献份额被严重低估。希望大家都来关注这件事，做一些深入的研讨。

政社合作，推动发展

在座的大多数机构是有政府背景的社会组织支持平台，我们在推动社会组织发展当中，需要清楚了解党十八届三中全会关于创新社会治理体制的精神，关于群团组织要以群众为中心开展工作，关于五年内要基本消除贫困，还有关于要扩大供给侧的改革通过扩大公共服务领域的供给不足，来满足民生需求，同时也来提升我们的经济增长。落实中央提出的这样一些目标，需要政府部门、支持性平台和社会组织进行很好的合作。

从我的思考来说，有下几点：

首先，非常重要的是，我们在推动社会组织发展的时候，一定要善于发现那些原生态的、有根基的、有生命力的社会自组织的力量，加以培育。这点非常重要。政府资源多，容易搞大跃进；一些大的基金会、有钱的基金会有时也会这样，想包打天下，把什么事情都办成。实际上我们经常做一些劳而无功的事情，投入大产出小，因为我们服务的对象、或投入支持的不是原生态的，是没有根基，缺乏生命力的。大家一定要记住这一条，不要简单地把我们的公益理想、我们中意的模式拿去，让别人来学习照搬。学习、培训是需要的，但最最有效的是你要去发现好的东西，帮助它发扬光大。在社会组织不发达的二三线城市，在县一级，你可能找不到社会组织，但是你能找到志愿者，能找到在社区、在农村已经或正在发生的一些慈善和社会互助的模式。有些是有非常深厚的历史文化传统和社会基础的。要发现这些东西，你去激发它的活力，让它长大。这个是最重要的，千万不要一味以我们的理想去做事情，有时候是做不好的。

今天，很多社会自治管理的东西被我们搞得消失了，“社会”给搞没了，我非常痛心。在汶川地震一周年以后，我去了一个四川的村子，那里政府为重建投入很大，当年也来了NGO很多人，包括国际志愿者。一年之后我去那天，下着大雨，村子里都是泥水，还有住在小山坡上的村民，家门口都没有路，搞不好人滑下来还要摔伤。政府修的路早已经修到了村口。我就问村民，为何不弄点碎砖头（村里到处是地震留下的碎砖头），把自己家门口的路填一填，走路就不用蹚泥水了。村民回答说“等政府”、还有“等NGO、志愿者来”。我很痛心，自打有人类社会以来，人类是知道如何自己管理自己的事情，现在把人变成这个样子了？！有一次云南省来了一些领导和政府部门负责人，讨论关于管理体制创新与社会组织管理，我发言时很不客气，说社会管理不能把人管成猪，你把人当猪来管，就是把人性泯灭，让善恶不分，激发人的私欲，利益给少了他就不干，还闹事。猪性发作就是兽性发作。这样的社会管理要打分的话，应该在零分以下。政府这种包办包养的管理是滋懒养恶，后患无穷。

其次，我们要避免追求政绩绩效，大干快上，造成资源错配和浪费。最近些年，社工领域的发展就是有点大干快上的问题。

再次，还有一个需要注意的问题是过渡呵护。过渡呵护往往制造出虚假繁荣。在浙江，许多社会组织的发展比较符合原生态、有根基、有生命力的原则。有一位NGO负责人说：我们到各地看了，所看的各地社会组织规模比自己大，房子也好，政府给的资源也多，但是总觉得在这个花园里的花朵总有政府在那里浇水、施肥。而浙江不是这样，是自己生长，像野花一样，政府只要给空间，我们就能生长。这是真正的原生态民间公益，我们在政社合作时，应当要发现和支持这些东西。

另外，培育二三线城市县域的组织，非常重要的一点是要培育本土人才，创造人才回流机制。绿色江河杨欣在三江源做垃圾回收站，他就去发现当地的藏民，培养本土人才来做事。他从一个回收站开始，现在政府打算投入，将复制至8个，这只能依靠培养本土人才来实现。还有一个就是建立人才回流、回乡的机制。现在许多基金会、NGO支持推动的返乡创客是一个非常好的回流机制，大批知识青年回乡创业，他们带回去的不光是绿色食品、电商，带回的还有先进文化、理念，包括合作社、社会企业的管理模式。这是遏制农村凋敝、再造乡村的重要力量。社会组织要努力创造人才回流机制，吸引当地出去读书的优秀人才回来。我们要建立什么机制呢？比如说对来机构服务的人至少给有吸引力的工资，政府、基金会都需要投入，吸引人才回来，给他提供好的发展空间。本土人才返乡创业或做社会组织是非常有利的，他有人脉，可以动员社会关系，构建社会资本，这是社会组织发展的重要条件。

最后，发展社会组织，需要政府与社会组织建立合作平台，实现优势互补，取长补短。因为政府和社会组织都是有自己不同的定位，是可以互相取长补短。以这次交流活动为契机，希望能够建立稳定的联盟、网络，一起来切磋交流。我们现在所缺少的不光是资源，还有知识、方法的共享。互联网、科技创新带来了市场创新和社会创新，我们已经进入一个共享社会。社会组织要有效利用科技创新、市场创新的模式，来建立我们的平台协作模式，来推动社会组织往下沉。

美国社区基金会的作用和借鉴

最后讲讲社区基金会的作用。现在有些地方出现了社区基金会热。我们需要学习借鉴已有的成功模式，美国社区基金会有百年历史，我觉得应该学习、借鉴。

首先，我简单介绍下美国的两种社区公共慈善机构——社区基金会和联合劝募，他们有什么区别？这两个机构看起来都是我们所说的“公募机构”，几乎每个城市都两家并存。我在一个城市问两家机构，你们会不会“打架”、同质竞争？得到的回答是不会。美国的社区基金会主要是帮助有钱人管理慈善资产，联合劝募主要是针对公司，动员公司志愿者参与，让员工参与推动公司一起捐款，来支持民间的草根组织。尽管都是公募，但他们的领域和目标对象区分是很清楚的。社区基金会的第一个功能，就是为遗产捐赠和个人资产捐赠，建立慈善信托基金。纽约社区基金会现在有两千多项个人捐赠的慈善信托。这两千多个大部分是遗赠，基金会墙上挂着2000个捐赠人的照片，慈善信托基金根据捐赠人的意愿来落实项目，目标和形式五花八门。我看到一位舞蹈家的遗赠，她的遗愿是“保护舞蹈家的大腿”，于是这笔捐款永远用于舞蹈家的大腿保护，世世代代永续不变。信托基金的使用每年要给他的后人进行报告。我们现在一些公募基金会的专项基金，也有类似之处。这是社区基金会的第一个功能，叫公益信托或者是慈善信托，为捐赠人管理慈善资产，捐款人不用自己去建基金会。

第二个功能是机构托管。每一个美国的社区基金会都托管着几个或者几十个基金会，有的是上百个。硅谷社区基金会现在大概有30亿美元，绝大部分资产属于托管其他慈善组织、特别是家族基金会的资产。美国基金会将近十万家，有专职人员的只有8%，美国92%的基金会是没有专职人员的，特别是家族基金会，一般规模很小，不可能也不需要有一个专职人员。许多家族基金会就委托社区基金会管理，资产还是自己的，让社区基金会进行打理，包括资产的增值投资。因为资金池大，社区基金会就可以建立很强的专业团队来管理慈善金融资产，提高了资产管理效率。我去硅谷基金会看，这个基金会简直就是一个慈善管理集团，收1.5%的管理费，五年前我去参观的时候托管了大约14亿美元的慈善资产，收取的管理费大约是2300万，它养了一个豪华的团队。基金会的外包托管，可以大大提升专业化水准和资金效率。

在中国做社区基金会，同时可以把美国的联合劝募引进来，通过联合劝募支持草根组织的发展。这样，慈善信托、资产托管、联合劝募的模式可以通过社区基金会整合在一起，借此激活社会慈善资产，提高慈善的专业化能力，有力支持民间草根组织发展。社区基金会，有望成为激发社会组织发展的发动机和推进器。

谢谢大家！